1990-luvun laman talousopit ja tulevan vaalikauden talouspolitiikka

1990-lukua käytetään usein esimerkkinä onnistuneesta julkisen talouden sopeutuksesta. Lähtökohdat olivat kuitenkin silloin hyvin erilaiset: nyt ei voi odottaa vetoapua omasta valuutasta tai kansainvälisestä kehityksestä. Yhteistä 1990-luvun tilanteelle ja nykyhetkelle on se, että mittava sopeutus heikentäisi todennäköisesti kasvua ja vaarantaisi hyvinvointivaltion perusteita vuosikausiksi.

Eduskuntavaalien lähestyessä julkisen talouden sopeuttaminen ja velkaantumisen taittaminen ovat jälleen poliittisen keskustelun ytimessä. Valtaosa puolueista kaavailee tulevaan hallitusohjelmaan merkittäviä menoleikkauksia, osa myös veronkorotuksia, vaikka kansalaisia ja yrityksiä koettelevat samaan aikaan korkein inflaatio 40 vuoteen sekä siitä johtuva korkojen nousu.  

Valtiovarainministeriö (VM) ehdotti joulukuussa julkaistussa virkamiespuheenvuorossaan yhdeksän miljardin euron sopeutusta julkiseen talouteen vuositasolla kahden seuraavan vaalikauden (2023–2031) aikana. Sopeutus voidaan tehdä menoja leikkaamalla, veroja kiristämällä ja talouskasvun tukemista tavoittelevilla niin kutsutuilla rakenteellisilla uudistuksilla, mutta VM painottaa kahta ensin mainittua. Toimet tulisi VM:n ehdotuksen mukaan toteuttaa etupainotteisesti niin, että vuosina 2023–2027 sopeutettaisiin jo kuuden miljardin edestä.  

Näitä lukuja ei tule ottaa lopullisena totuutena tai ainoana vaihtoehtona muun muassa siksi, että ennusteissa, joihin ne perustuvat, on runsaasti epävarmuutta. Viime kädessä on tulevan hallituksen tehtävä linjata, miten se haluaa julkista taloutta vahvistaa. Sitä voi myös pyrkiä vahvistamaan painottamalla esimerkiksi talouskasvua lisääviä investointeja tulo- ja menosopeutuksen sijaan. Jälkimmäiset tyypillisesti heikentävät talouskehitystä, mikä heijastuu myös julkiseen talouteen. Hintatason nousu yhdistettynä ostovoimaa heikentävään sopeutukseen murentaisi lisäksi kotimaista kysyntää, jolla voisi pahimmillaan olla dramaattisia vaikutuksia joihinkin toimialoihin.  

Tässä kirjoituksessa otan lähtökohdaksi VM:n ehdottaman sopeutuksen ja tarkastelen, millaisia vaikutuksia sillä olisi talouteen ja miten ehdotus suhteutuu aiempiin sopeutuskokemuksiin erityisesti 1990-luvulla. Taantumiin ajoitettuna raju sopeutus ei ole onnistunut vahvistamaan julkista taloutta, ja nousukausillakin se on heikentänyt työllisyyttä ja monien ihmisryhmien elintasoa.  

Leikkaukset ja veronkiristykset heikentävät talouskasvua – niin kävi myös 1990-luvulla 

Miten VM:n ehdottama yhdeksän miljardin sopeutus suhteutuu 1990-luvun julkisen talouden säästökuuriin? Vuosina 1991–99 Suomi kävi laman myötä läpi historiallisen kovan julkisen talouden sopeutuksen. Leikkauksien ja sosiaalietuuksien indeksien jäädytysten julkista taloutta vahvistava vaikutus oli vuositasolla lopulta noin 56 miljardia markkaa (Heikkinen & Tiihonen 2010, 307–309). Lisäksi tehtiin veronkorotuksia, mutta toisaalta siirryttiin pääomatulojen tasaverotukseen, mikä kevensi suurimpien pääomatulojen verotusta.  

Kaikilla mielekkäillä mittareilla 1990-luvun suorat sopeutustoimet olivat selvästi suuremmat kuin VM:n nyt ehdottamat. Inflaatiokorjattuna vuoden 1999 tasosta 56 miljardia markkaa olisi tänä päivänä noin 14 miljardia euroa eli 55 prosenttia enemmän kuin VM:n esittämä sopeutustarve. Suhteessa bruttokansantuotteeseen (BKT) ero on vielä suurempi. Yhdeksän miljardin sopeutus olisi vuoden 2031 ennustetusta BKT:sta (n. 350 mrd €) noin 2,5 prosenttia, kun taas 56 miljardia markkaa vuoden 1999 BKT:hen (n. 680 mrd mk) suhteutettuna on 8,2 prosenttia. Kansantalouden koko huomioiden 1990-luvun säästöt olivat siis yli kolminkertaiset nyt ehdotettuun sopeutukseen verrattuna. 

Sopeutuksen vaikutuksia kansantalouteen voi arvioida taloustieteellisen tutkimuksen pohjalta. Taloustieteilijä Jaakko Kianderin (2001, 33–36) laskelmien mukaan vuosien 1992–94 veronkiristykset ja menoleikkaukset aiheuttivat lähes kolmasosan lama-ajan talouden supistumisesta. Niiden vaikutus talouden supistumiseen oli siten Kianderin arvion mukaan jopa suurempi kuin idänkaupan romahduksen.  

Kun tarkastellaan sopeutusten vaikutuksia koskevaa tutkimusta yleisemmin, on varsin laaja yhteisymmärrys siitä, että mittavat leikkaukset ja veronkorotukset heikentävät talouskasvua. Tätä hahmotetaan usein niin kutsutun kerroinvaikutuksen kautta (ks. esim. IMF). Se tarkoittaa, että sopeutuksen euromäärää suhteutetaan sen vaikutukseen bruttokansantuotteeseen. Empiirisissä tutkimuksissa kerroinvaikutus vaihtelee tyypillisesti yhden molemmin puolin, mikä tarkoittaa, että sopeutus heikentää taloutta verraten paljon. Esimerkiksi Kiander oletti tutkimuksessaan sopeutukselle kerroinvaikutuksen yksi, mitä hän kutsui “varovaiseksi”. Tutkimuksen valossa tämä kerroin voi tuottaa liioitellun arvion talouden heikennyksistä normaalitilanteessa, mutta laman kaltaisessa vakavassa taantumassa arvio voi olla pikemminkin alakanttiin.  

Tutkimusten kertoimia ei voi kuitenkaan suoraan yleistää esimerkiksi nykytilanteeseen, sillä sopeutuksen vaikutukset riippuvat monista asioista, kuten valituista sopeutustoimista ja niiden mittaluokasta. Vaikka kertoimiin kannattaa suhtautua varauksella, voidaan varsin turvallisesti sanoa, että sopeutus heikentää talouskasvua. Tapauksia, joissa kerroinvaikutus olisi miinusmerkkinen eli leikkaukset ja veronkiristykset olisivat vahvistaneet talouskasvua, ei juuri historiassa tunneta, mikä käy ilmi esimerkiksi Taloustieteen arviointineuvoston uusimmasta raportista tai IMF:n tutkimuksista. 

Sopeutuksen tason ja kohteiden lisäksi olennaista on, millaisessa suhdannetilanteessa se tehdään. Lähivuosien talouskehitykseen liittyy paljon epävarmuutta, joten on vielä vaikea sanoa, missä määrin suhdannetilanne eroaa 1990-luvusta. Tällä hetkellä näyttää, että Eurooppa on ajautumassa taantumaan. Jos inflaatio sekä verraten korkeat korot eivät hellitä lähiaikoina, raju julkisten menojen ja tulojen sopeutus edesauttavat lamaan sekä työttömyyden kasvuun – eli stagflaatioon – ajautumista. Jos inflaatio kuitenkin väistyy jo vuoden 2023 aikana ja taantumakin jää ohimeneväksi, olosuhteet sopeutukselle ovat paremmat. 

1990-luvulla suuri osa sopeutuksesta osui huonoimpaan mahdolliseen hetkeen. Kuten Kianderkin arvioi, lamavuosina tehdyt säästöt todennäköisesti syvensivät lamaa tuntuvasti heikentämällä kotimaista kysyntää, joka oli jo valmiiksi alamaissa korkeiden korkojen, pankkikriisin ja suurtyöttömyyden vuoksi.  

Kiander (2001, 88–94) arvioi, että talouden lähdettyä nousuun markan kellutuksen ja korkojen laskun myötä Paavo Lipposen hallitus jatkoi julkisen talouden säästökuuria vuosina 1995–99 noin 20 miljardin markan edestä. Sen leikkaukset ja veronkorotukset ajoittuivat rivakkaan Nokia-buumin vauhdittamaan nousukauteen eivätkä siten olleet luultavimmin kansantaloudelle yhtä haitallisia kuin syvimmässä lamassa tehdyt. Eläkeläisten, lapsiperheiden ja työttömien sosiaaliturvaa ja palveluita leikkaukset kuitenkin heikensivät. Kuntien valtionosuuksia leikattiin tuntuvasti, mikä pakotti ne karsimaan palveluitaan ja kiristämään verotusta. Sopeutus vaikutti kotimaisen kysynnän hitaaseen toipumiseen, mikä piti osaltaan työttömyyden yli 10 prosentissa vuosituhannen vaihteeseen asti. Lamaa edeltäneisiin työllisyyslukemiin päästiin vasta juuri ennen seuraavaa shokkia, vuoden 2008 globaalia finanssikriisiä.  

Myös tulevan sopeutuksen kasvuvaikutuksia voidaan arvioida aiemmissa tutkimuksissa havaittujen kerroinvaikutusten avulla. Talouspolitiikan arviointineuvosto on vuoden 2021 raportissaan (s. 74) olettanut sopeutukselle kerroinvaikutuksen 0,85. Toisin sanoen sen laskelmissa oletetaan, että yhden miljardin euron sopeutus laskisi bruttokansantuotetta 0,85 miljardia euroa. Näin laskettuna yhdeksän miljardin sopeutus menoleikkauksin ja veronkorotuksin pienentäisi 2030-luvun alussa BKT:n tasoa noin 7,7 miljardia euroa eli yli kaksi prosenttia (BKT n. 350 mrd €).  

Tasaisesti kahdeksalle vuodelle jaettuna sopeutus veisi talouskasvusta 0,2–0,3 prosenttiyksikköä vuodessa. Vaikutus ei ole vähäinen, kun kasvu on finanssikriisin jälkeen vuosina 2010–2021 ollut keskimäärin hieman yli prosentin vuodessa ja kasvuennusteet ovat samassa mittaluokassa. Sopeutus siis todennäköisesti supistaisi BKT:ta olennaisesti, mikä heikentäisi osaltaan myös julkista taloutta ja ihmisten hyvinvointia. 

Laman oppeja ei voi tuoda nykyhetkeen sellaisinaan 

1990-luvun kokemuksia käytetään usein argumenttina julkisen talouden sopeutuksen puolesta, sillä talous kasvoi vuosikymmenen lopulla mittavasta sopeutuksesta huolimatta. Esimerkiksi Vesa Vihriälä kirjoittaa tuoreessa sopeutusta käsittelevässä blogissaan: ”Ahon ja Lipposen hallitukset pystyivät tekemään aikanaan hyvin ikäviksi koettuja päätöksiä, jotka mahdollistivat nopean tuotannon ja työllisyyden kasvun ja julkisen talouden vahvistumisen”.  

Vihriälä ei kirjoituksessaan erittele, mitä päätöksiä hän tarkoittaa. Edellä kuvatun tutkimuksen valossa on selvää, että osa “ikävistä” päätöksistä, kuten massiivinen sopeutus, päinvastoin heikensivät talouden kehitystä. Esimerkiksi sosiaaliturvan leikkaaminen ja sen ehtojen kiristäminen tuskin vahvistivat tuotantoa ja työllisyyttä. Näillä toimilla kasvatettiin työvoiman tarjontaa, mutta samalla pahennettiin työttömyyden juurisyytä eli heikkoa kotimaista kysyntää. On myös selvää, että nousukausi johtui poliittisten päätösten ohella merkittäviltä osin otollisista kansainvälisistä olosuhteista ja esimerkiksi yrityksissä tehdyistä päätöksistä. 
 
Jotkin poliittiset päätökset tukivat kasvua. Suurin yksittäinen tekijä tuotannon ja työllisyyden vahvistumisen takana oli pakon edessä tehty päätös markan kelluttamisesta syyskuussa 1992. Euroalueen jäsenenä Suomi on luopunut itsenäisestä rahapolitiikasta, mikä tekee aikakausien vertailusta hankalaa. Suomelle ei ole enää mahdollista parantaa vientikilpailukykyä devalvoimalla omaa valuuttaa. Onneksi Suomella ei myöskään ole tällä hetkellä samanlaisia kilpailukyky- ja vaihtotaseongelmia, joiden ratkaisemiseen omaa rahapolitiikkaa tarvittaisiin.  

Merkittäviä lamasta toipumisen kannalta olivat myös Ahon ja Lipposen hallitusten päätökset olla leikkaamatta julkisesta tutkimus-, kehitys- ja innovaatirahoituksesta (TKI). Mittavasta sopeutuksesta huolimatta niihin jopa panostettiin lisää julkista rahaa. Ville Yliaska (2015, 456) on arvioinut, että vuosina 1989–2002 julkinen TKI-rahoitus kolminkertaistui noin 0,5 miljardista 1,5 miljardiin euroon. 

Toisin kuin 1990-luvulla, Suomen työllisyys on tällä hetkellä ennätystasolla. Jäljellä on lähinnä työttömien kova ydin, jolla on usein ongelmia esimerkiksi osaamisessa, terveydessä ja perhetilanteessa. Ansiosidonnaisen työttömyysturvan leikkaaminen ja muut työn tarjontaa lisäävät toimet varmasti vähentäisivät julkisia menoja, mutta niiden vaikutus työllisyyteen jäisi todennäköisesti heikommaksi kuin 1990-luvulla. Vaikeasti työllistettäviltä työttömiltä leikkaaminen tuskin auttaisi korkean tuottavuuden työpaikkojen lisäämisessä ilman panostuksia työttömien koulutukseen ja muuhun tukemiseen. Siksi työttömyysturvan leikkausten kasvua pienentävä vaikutus voisi nyt olla jopa suurempi kuin 1990-luvulla. 

Eroa nykytilanteeseen on myös muissa lähtökohdissa, kuten edeltävän vuosikymmenen kehityksessä ja kansainvälisessä tilanteessa. Kotimarkkinoiden heikkouden vastapainoksi Suomen vienti veti 1990-luvulla hyvin. Se lähti kasvuun jo marraskuun 1991 devalvaation jälkeen, ja Nokia-vetoisen elektroniikkasektorin menestys sinetöi Suomen taloudellisen nousun vuosikymmenen jälkipuoliskolla. Ahon ja Lipposen hallitukset avittivat kehitystä mainituilla TKI-panostuksilla, mutta paljon pohjatyötä oli tehty jo 1980-luvulla panostamalla mobiiliverkkojen kehitykseen. Menestyksestä on kiittäminen myös yrityksiä itseään sekä IT-buumin kirittämää globaalia nousukautta.  

Esimerkiksi Vihriälän kirjoituksessa verrataan 1990-lukua nykytilanteeseen varsin kevyen analyysin pohjalta, kun siinä tarkastellaan aikakausia irrallaan kansainvälisestä kontekstista. Myös 2010-luvun politiikan tarkastelussa yleinen taloustilanne jää hänellä turhan vähälle huomiolle. Kataisen ja Stubbin hallitukset tekivät vuosina 2011–2015 sopeutuksia jopa kuuden miljardin euron edestä korottamalla veroja sekä leikkaamalla muun muassa kuntien valtionosuuksista ja koulutuksesta.  

Tuolloin kansainvälinen taloustilanne oli kuitenkin Suomen kannalta aivan toisenlainen kuin 1990-luvun lopulla. Toimet osuivat keskelle eurokriisiä ja taantumaa, jolloin velkasuhde sekä julkiset menot suhteutettuna BKT:seen jatkoivat kasvuaan sopeutuksesta huolimatta. On myös todennäköistä, että sopeutus selittää vuosien 2012–2015 heikompaa talouskehitystä, jota pahensi leikkausten osuminen tutkimukseen ja koulutukseen.  

Suomen ongelmia tällä ajanjaksolla selittää myös aiemmin menestyneen elektroniikkasektorin sekä esimerkiksi metsäteollisuuden alamäki. Verrattuna muihin Pohjoismaihin Suomen elinkeinorakenne on edelleen yksipuolinen, joten muutaman keskeisen toimialan ongelmat haavoittivat kansantaloutta merkittävästi. Ei pidä myöskään sivuuttaa sitä, että Suomi oli jo luopunut omasta valuutasta eikä devalvaatio ollut enää työkalupakissa viennin vauhdittamiseen.  

Sipilän hallitus taas aloitti kautensa vuonna 2015 paremmista lähtökohdista, kun Euroopan Keskuspankki (EKP) oli alkanut keventää rahapolitiikkaa niin kutsutulla määrällisellä elvytyksellä eli ostamalla valtioiden velkakirjoja markkinoilta. Se paransi rahoitusolosuhteita ja vaikutti ratkaisevasti euroalueen nousuun talousalhosta. Sipilän hallitus leikkasi julkisia menoja vuositasolla 3–4 miljardilla eurolla, mutta menolisäysten ja veronkevennysten myötä sopeutuksen taso jäi lopulta noin yhteen miljardiin, mikä tuskin heikensi talouskasvua merkittävästi. Lisäksi vuoden 2016 alussa solmittu kiky-sopimus paransi vientisektorin kilpailukykyä, vaikka sen toteutustavasta ja siihen liittyneistä arvovalinnoista voidaankin olla montaa mieltä. 

Nämä esimerkit osoittavat, että kansainväliset taloussuhdanteet vaikuttavat sopeutuksen onnistumiseen sekä talouskehitykseen sen aikana. Tutkimusten mukaan kasvua syntyy esimerkiksi koulutukseen, tutkimukseen ja vihreisiin investointeihin panostamalla, mutta vaikutukset syntyvät pitkän ajan kuluessa ja niiden mittaaminen on sittenkin vaikeaa. Siksi panostuksilta vaaditaan pitkäjänteisyyttä, jota ei tule rampauttaa liiallisilla leikkauksilla ja veronkiristyksillä. Pelkillä poliittisilla päätöksillä ei luoda uutta Nokiaa ainakaan lyhyellä aikavälillä, vaan vastaavaan menestykseen tarvitaan kansainvälisen talouden vetoapua ja hyvää onnea. 

Onko velka Suomen kohtalonkysymys? 

Julkisen talouden kestävyyttä on tarpeen arvioida muutenkin kuin velkasuhteen tai alijäämien näkökulmasta. Olennaista on, että valtio ja muut julkisen sektorin toimijat saavat uutta rahoitusta kohtuulliseen hintaan esimerkiksi investointien, suhdanteiden ja kriisien kustannusten hoitamiseksi. Rahoituksen hinta muodostuu markkinoilla suhteessa muihin toimijoihin. Suomen kannalta lähimpiä verrokkeja ovat euroalueen maat, sillä olemme sidottuja yhteiseen rahapolitiikkaan.  

Suomen velkataso ja korot ovat selvästi alle euroalueen keskitason, eivätkä ennusteet povaa tilanteeseen merkittävää muutosta. Tämä kertoo rahoittajien luottamuksesta Suomeen. Tällä hetkellä Suomen korkomenot toki nousevat kuten kaikilla muillakin mailla, koska EKP kiristää rahapolitiikkaa inflaation hillitsemiseksi. Suomi ei kuitenkaan ole euroalueella se maa, joka joutuu ensimmäisenä ongelmiin. On todennäköistä, että EKP joutuu löysäämään rahapolitiikkaansa kauan ennen Suomen ajautumista ongelmiin, kuten eurokriisissä nähtiin.  

Julkisen talouden kestävyyttä on mahdollista parantaa muutenkin kuin julkisia alijäämiä vähentämällä. Tämä vaatisi kuitenkin yhteistyötä Euroopan unionin ja euroalueen tasolla. Japani on hyvä esimerkki maasta, joka on hoitanut väestön ikääntymisestä johtuvia ongelmia innovatiivisella rahapolitiikalla (ks. esim. Akramin ja Lin tutkimus). Japanin julkinen velka on yli 200 prosenttia BKT:sta, mutta se on suurelta osin otettu jeneissä maan omalta keskuspankilta. Yhdessä ylijäämäisen vaihtotaseen ja alhaisen inflaation kanssa tämä on mahdollistanut velanhoitokulujen pitämisen alhaisina jo useita vuosikymmeniä ja sallinut Japanin väestön ikääntyä hallitusti. Sinä aikana Japanin kansalaisten ei ole tarvinnut tinkiä merkittävästi elintason kasvusta. 

Nykyisen inflaation hellittäessä euroalueella olisi taloudelliset mahdollisuudet samanlaiseen politiikkaan kuin Japanilla. Määrällinen elvytys on jo tehnyt keskuspankeista eurovaltioiden suurimpia velkojia, mutta perusteellisempi muutos vaatisi poliittista tahtotilaa EKP:n sääntöjen muuttamiseen, mitä ei vielä ole näköpiirissä. Alueen vientivetureilla Saksalla ja Alankomailla on perinteisesti ollut vähänlaisesti valmiutta solidaarisuuteen muita maita kohtaan, mutta pandemian ja energiakriisin myötä tilanne ainakin finanssipolitiikan puolella on vähitellen muuttunut. EU:n taloussääntöjen uudistaminen ja etenkin pyrkimys mahdollistaa vihreän siirtymän investointeja velka- ja alijäämäsäännöistä joustamalla, on lupaava askel pois ongelmallisesta talouskurista kestävää kasvua tukevaan suuntaan. 

Merkittävät poliittiset muutokset tapahtuvat kuitenkin hitaasti, eikä Suomessa voida niitä odotellessa unohtaa velanhoitokulujen seuraamista. Velkapelko ei silti saisi estää panostuksia tuottavuuteen ja kestävään kasvuun tai murentaa hyvinvointivaltion perustuksia, jotka nauttivat kansalaisten laajaa tukea. Viime vuosikymmenen ja 1990-luvun kokemukset kertovat, että mittava sopeutus voi johtaa ojasta allikkoon – varsinkin väärin ajoitettuna ja mitoitettuna. Tässä valossa tasapainoista talouspolitiikkaa olisi maltillisen ja huolellisiin vaikutusarvioihin perustuvan sopeutuksen yhdistäminen kasvua tukeviin uudistuksiin. 

Kirjallisuus 

Heikkinen, Sakari & Seppo Tiihonen: Hyvinvoinnin turvaaja: Valtiovarainministeriön historia 3, 1966–2009. Helsinki: Edita, 2010. 

Kiander, Jaakko: Laman opetukset. Suomen 1990-luvun kriisin syyt ja seuraukset. Helsinki: Valtion taloudellinen tutkimuskeskus, 2001. 

Yliaska, Ville: “New Public Management as a Response to the Crisis of the 1970s: The Case of Finland, 1970–1990.” Contemporary European History, 24, 3 (2015), s. 435–459. doi:10.1017/S0960777315000247. 

Kuva: Lauri Kautia / Journalistinen kuva-arkisto JOKA

Ilkka Kärrylä on tutkijatohtori Helsingin yliopiston Pohjoismaiden tutkimuksen keskuksessa. Hän on väitellyt tohtoriksi poliittisen historian oppiaineesta ja tutkii erityisesti Suomen ja Ruotsin poliittista taloushistoriaa. Tällä hetkellä hän on mukana yhteispohjoismaisessa tutkimusprojektissa Nyliberalism i Norden, jota rahoittaa ruotsalainen Riksbankens Jubileumsfond.