Bidenomics – eli mistä rahat teollisuuspolitiikkaan?

Yhdysvalloissa Joe Bidenin hallinto on satsannut teollisuuspolitiikkaan, jossa käytetään satoja miljardeja dollareja ympäristön kannalta kestävän yritystoiminnan tukemiseen. Samalla se on sopeuttanut valtiontaloutta, kun etenkin suuryritysten veroja on korotettu. Ensi vuoden budjetissaan Biden jatkaisi samaa linjaa suuremmassa mittakaavassa. Kokonaisuus olisi sopeuttava, kun muun muassa yhteisöveroa nostettaisiin tuntuvasti.

Huomenna käynnistyvässä kevään 2024 kehysriihessä päätetään todennäköisesti mittavasta julkisen talouden sopeutuksesta menoleikkauksilla ja veronkorotuksilla. Näillä päätöksillä ei kuitenkaan vielä ratkaista Suomen talouden pitkän aikavälin ongelmia.

Pidemmällä aikavälillä olennaista olisi myös talouden rakenteen uudistaminen, jotta talous saadaan nousuun ja Suomi menestyy kilpailussa fossiilittoman talouden investoinneista. Siirtymä kestävään talouteen ei onnistu vain sopeutuksella vaan tarvitaan myös merkittäviä lisäsatsauksia.

Satsaukset tarkoittavat lisää menoja, joten on kysyttävä mistä rahat. Vastausta voi etsiä muista maista. Esimerkiksi Yhdysvalloissa presidentti Joe Bidenin hallinto tukee Inflation Reduction Act -lakipaketillaan (IRA) vihreitä investointeja ja työpaikkoja miltei 400 miljardilla dollarilla vuosina 2022–2031.

Kokonaisuutena IRA kuitenkin supistaa Yhdysvaltain alijäämiä kymmenen vuoden aikana yli 200 miljardilla dollarilla, kun sillä kiristetään etenkin suuryritysten veroja ja leikataan niiden tukia vielä suuremmilla summilla. Talouden uudistumisen ajatellaan tuovan samalla kasvua.

Tarkastelen tässä blogissa IRA-pakettia sekä Bidenin tuoretta vielä mittavampaa ensi vuoden budjettiesitystä, ja pohdin, mitä niistä voisi oppia Suomessa. Ensiksi käsittelen kuitenkin uutta teollisuuspolitiikkaa, jonka voi nähdä vaikuttavan Yhdysvaltain uudistushankkeiden takana.

Teollisuuspolitiikan tavoitteena on talouden rakenteen uudistaminen

Käsitteellä teollisuuspolitiikka saatetaan viitata moniin asioihin. Laajasti ymmärrettynä, siinä on kyse talouden rakenteiden tavoitteellista uudistamisesta. Tällaista määritelmää on käyttänyt muun muassa Harvardin yliopiston tunnettu taloustieteen professori Dani Rodrik.

Tällöin tavoitteena voi olla esimerkiksi innovaatioiden, talouden ekologisen siirtymän tai työllisyyden edistäminen. Tässä mielessä teollisuuspolitiikka on lähellä taloustieteilijä Mariana Mazzucaton tunnetuksi tekemää missiotalouden käsitettä. Teollisuuspolitiikassa ei siis ole kyse yksinomaan teollisuudesta, vaan nimi juontaa siihen, että teollisuuspolitiikalla on perinteisesti pyritty synnyttämään teollista tuotantoa, kuten Suomessa metsä- tai kaivosteollisuutta.

Teollisuuspolitiikkaan kuuluu tavoitteellisuuden ohella se, että valtio suosii tavoiteltua toimintaa suhteessa muuhun yritystoimintaan. Esimerkiksi hiiliverot voivat olla osa teollisuuspolitiikkaa, kun ne suosivat vähäpäästöistä tuotantoa.

Teollisuuspolitiikka ei siis tarkoita pelkästään lisää menoja julkiselle sektorille. Yleensä menot kuitenkin kasvavat, sillä suunnitelmallinen ja laaja talouden uudistaminen vaatii monipuolisia toimia, joihin kuuluvat myös julkiset tuet, palvelut ja investoinnit.

Teollisuuspolitiikan potentiaalisista hyödyistä on varsin laaja tieteellinen yhteisymmärrys. Valtiot voivat ratkaista sillä sellaisia ongelmia, joihin markkinat eivät pysty. Rodrik ja hänen tutkijakumppaninsa Brittiläisen Kolumbian yliopiston Réka Juhász sekä Oxfordin yliopiston Nathan Lane näkevät, että teollisuuspolitiikkaa tarvitaan kolmeen asiaan.

Ensiksi valtion kannattaa suosia toimintaa, josta syntyy ulkoishyötyjä koko yhteiskunnalle, tai toimintaa, joka vähentää yritystoiminnasta aiheutuvia ulkoishaittoja. Esimerkiksi edellä mainitut hiiliverot ohjaavat yrityksiä vähentämään päästöjään, mikä vähentää niiden toiminnasta kaikille aiheutuvia haittoja. Tutkimus- ja kehitystoiminnan tukemisesta taas voi olla yleistä hyötyä, kun innovaatiot ja osaavat työntekijät leviävät ennen pitkää yhteiskunnassa laajemmalle.

Toiseksi valtiota tarvitaan koordinaatioon. Se voi ratkaista muna-kanaongelmia, joita yksittäisellä yrityksellä tai toimialalla ei ole intressiä ratkaista. Tällä hetkellä esimerkiksi epävarmuus tulevasta sähkön kysynnästä estää kalliita investointeja fossiilittoman sähkön tuotantoon. Samaan aikaan kuitenkin epävarmuus riittävästä sähkön tuotannosta estää investointeja sähköä käyttävään tekniikkaan, kuten vetytalouteen. Julkinen sektori voisi auttaa ongelman ratkaisussa esimerkiksi takaamalla energiainvestoinneille riittävän kysynnän.

Kolmanneksi valtioita tarvitaan tekemään riittävät julkiset investoinnit. Esimerkiksi koulutus, infrastruktuuri ja lupahallinto ovat pitkälti julkisen sektorin vastuulla monissa maissa, mutta julkisista investoinneista voi olla hyötyä muuallakin. Suomessa valtion satsaukset voivat auttaa, jos osaavan työvoiman puute, heikot sähkön kantaverkot tai hitaat lupaprosessit estävät tarvittavia investointeja fossiilittomaan talouteen.

Teollisuuspolitiikkaa ei yleensä vastustetakaan siksi, ettei siitä voisi olla hyötyjä. Sen sijaan kritiikki liittyy käytännön syihin. Jotkut ajattelevat, ettei valtio kykene suunnittelemaan ja toteuttamaan tarvittavia ohjaavia toimia tehokkaasti. Toisaalta voi yhtä lailla sanoa, etteivät markkinat pysty tuottamaan hyvinvointia ilman sääntelyllä asetettuja pelisääntöjä.

Historiasta löytyy myös laajasti esimerkkejä onnistuneesta teollisuuspolitiikasta, eikä ekologisen siirtymän kaltainen nopea talouden uudistaminen ole oikeastaan missään onnistunut ilman valtion tukea. On silti selvää, että teollisuuspolitiikka vaatii huolellista suunnittelua ja valvontaa, jotta se toimii tehokkaasti.

IRA:n fossiilittoman energian satsaukset katetaan yrityksiä verottamalla ja verovälttelyyn puuttumalla

Yhdysvaltain vuosiksi 2022–2031 ajoittuvaa IRA-ohjelmaa voi pitää esimerkkinä teollisuuspolitiikasta, jonka tavoitteena on uudistaa tuotantoa ekologisesti kestäväksi. Se on merkittävin osa Bidenin teollisuuspoliittisia uudistuksia, joilla tavoitellaan ekologisen siirtymän ohella muun muassa infrastruktuurin uudistamista sekä mikrosirutuotannon ja tutkimuksen kehittämistä.  

IRA sisältää tuntuvat 391 miljardin dollarin tuet puhtaalle energialle sekä muulle ympäristön kannalta kestävälle toiminnalle. Tukia on suunnattu pääosin yrityksille, mutta osin myös kotitalouksille. Tuet on toteutettu valtaosin verotuksen kautta niin kutsuttuina verohyvityksinä (engl. tax credit). Se tarkoittaa, että verotuet perustuvat esimerkiksi investoinnin arvoon tai palkkakulujen määrään.

Tällaiset luonteeltaan lähellä suoria tukia olevat verohyvitykset vaikuttavat verraten tehokkaasti, sillä hyödyn saa heti eikä tuki kohdistu epävarmoihin tuottoihin pitkän ajan kuluttua. Verohyvityksiä ei myöskään voi hyödyntää helposti monikansallisten yritysten aggressiivisessa verosuunnittelussa, joten niitä ei yleensä luokitella haitalliseksi verokilpailuksi, joka loukkaisi muiden maiden verotusoikeutta.

Satojen miljardien tukipotti saattaa kuulostaa valtavalta, mutta on syytä muistaa, että se on tarkoitettu käytettäväksi kymmenen vuoden aikana ja Yhdysvallat on Suomeen verrattuna iso maa. Vuositasolle muutettuna ja bruttokansantuotteella suhteutettuna 391 miljardia dollaria vastaisi Suomessa noin 0,4 miljardia euroa.

Se on iso summa, mutta ei sittenkään niin paljon. Esimerkiksi viime vuonna voimaan tullut tutkimus- ja kehitystoiminnan rahoituslaki tarkoittaa Suomessa noin viisinkertaista eli 2,0 miljardin euron vuosittaista menolisäystä tämän vuosikymmenen lopussa. Petteri Orpon hallituksen investointiohjelmassa taas satsaukset ovat vuositasolla keskimäärin noin miljardi euroa. Näistä päätöksistä IRA jää siis suhteellisesti jopa jälkeen.

IRA-kokonaisuuteen sisältyvät vihreän siirtymän tukien lisäksi 108 miljardin dollarin satsaukset terveyspalveluihin. Siitä huolimatta IRA on kokonaisuutena sopeuttava, sillä siihen liittyvät veronkorotukset ja menoleikkaukset ovat jopa 239 miljardia dollaria suuremmat kuin lisämenot (ks. kuvio 1). Lisää verotuloja kerätään erityisesti suuriyrityksiä verottamalla ja niiden tukia leikkaamalla. Suurin yksittäinen lisäverotuotto, 222 miljardia dollaria, kertyy suuryritysten 15 prosentin vähimmäisveron toteutuksesta.

Presidenttinä Biden jatkaisi rikkaiden veronkorotuksia ja satsauksia vihreään siirtymään

IRA:n sisältyy ilmeinen teollisuuspolitiikan logiikka: kestävää liiketoimintaa harjoittavia yrityksiä tuetaan ja varat kerätään etenkin verottamalla sekä leikkaamalla muilta yrityksiltä. Näin pyritään uudistamaan taloutta niin, että amerikkalaiset yritykset pärjäisivät tulevaisuuden kilpailussa, joka nojaa fossiilittomaan energiaan ja sitä käyttävään tekniikkaan. Sopeutuksen kohdistaminen maksukykyisimpiin myös vaikuttaa vähemmän kysyntään kuin leikkaukset pienituloisilta, mitä voi pitää kasvun kannalta parempana vaihtoehtona.

Toisaalta IRA:a voi pitää vielä varsin maltillisena uudistuksena, joka ei riitä kuin alkuun ilmaston kannalta riittävissä päästövähennyksissä. Bidenin suunnitelmissa olikin alun perin mittavampi ohjelma, mutta se kuihtui kongressin neuvotteluissa. Niissä ongelmaksi koitui erityisesti se, että isompiin uudistuksiin oli vaikeaa löytää rahoitusta, kun republikaanit ja muutamat demokraatit vastustivat suurempia veronkorotuksia.

Vastikään julkaistussa ensi vuoden budjettiesityksessään Biden menisikin selvästi käynnissä olevan presidenttikauden uudistuksia pidemmälle. Siinä käytettäisiin peräti 3 000 miljardia dollaria muun muassa vihreään siirtymään, sosiaali- ja terveyspalveluihin, koulutukseen sekä sosiaaliturvaan (ks. kuvio 2). Satsaukset tehtäisiin 11 vuoden aikana 2024–2034, jolloin Suomeen suhteutettuna puhuttaisiin vuositasolla 2,8 miljardista eurosta. Sekään ei ole kuin vähän enemmän verrattuna edellä mainittuihin Suomen tutkimus- ja kehitystoiminnan lisäsatsauksiin.

Kokonaisuutena uusi budjetti olisi vielä enemmän sopeuttava kuin IRA. Biden korottaisi rikkaimpien ja suuryritysten veroja tuntuvasti, minkä seurauksena Yhdysvaltain alijäämien ennustetaan laskevan yhteensä 3 300 miljardilla dollarilla.

Isoin yksittäinen muutos olisi yhteisöveron korotus 21 prosentista 28 prosenttiin, mistä kertyisi 1 400 miljardia dollaria 11 vuoden aikana. Osavaltioiden keskimääräinen kuuden prosentin yhteisövero huomioiden yhteisövero nousisi siis noin 34 prosenttiin eli selvästi yli esimerkiksi Suomen 20 prosentin.

Suomessa voitaisiin ottaa mallia Yhdysvaltain teollisuuspolitiikasta

Biden pyrkii siis talouspolitiikallaan uudistamaan Yhdysvaltain taloutta ekologisesti kestäväksi. Investoinneilla mitattuna näyttää, että suunta on oikea.

Suuria summia liikkuu, mutta samalla kokonaisuus on sopeuttava. Kaavaillusta tuhansien miljardien sopeutuksesta huolimatta Yhdysvaltain velka-asteen ennakoidaan pysyvän yli sadassa prosentissa eli selvästi Suomea korkeammalla. Maiden tilannetta ei toki voi rinnastaa keskenään, sillä velkakestävyyteen vaikuttavat velkasuhteen ohella muutkin asiat, kuten Yhdysvaltain oma vahva valuutta ja keskuspankki.

Yhdysvaltain esimerkki kertoo silti siitä, että Suomessakin olisi mahdollista uudistaa taloutta kestävämmäksi, vaikka samaan aikaan tavoite olisi sopeuttaa. Toinen tai ainakin täydentävä vaihtoehtoehto voisi olla EU-tason rahoitus, jota muun muassa Elinkeinoelämän keskusliitto on ehdottanut. Petteri Orpon hallitus ei kuitenkaan ole ainakaan toistaiseksi tukenut tällaisia uudistuksia.

Bidenin malli tarjoaa myös keinot talouden uudistamisen rahoitukseen: yleisillä yritysveroilla, muilla suurituloisten veroilla sekä vähemmän hyödyllisten yritystukien leikkauksilla voitaisiin rahoittaa uuden tekniikan yrityksille suunnattuja tukia. Suomessa kannattaisi ensiksi uudistaa ainakin listaamattomien yhtiöiden osinkoverotusta, josta kertyisi vuosittain satoja miljoonia lisää verotuloja. Käsittelin erilaisia uudistusmalleja vastikään ilmestyneessä raportissani. Muita keinoja kerätä lisää verotuloja olen käsitellyt aiemmin tässä kirjoituksessa.

Varakkaiden veroja voidaan korottaa, jos halutaan

Bidenin tavoittelemia suurituloisimpien veronkorotuksia vastustetaan yleensä kahdella syyllä. Ensiksi väitetään, että rikkaimpien veronkorotukset haittaavat taloutta. Näyttö näistä vaikutuksista on kuitenkin heikkoa ja kiistanalaista. Eräissä tutkimuksissa osinkoverotuksen muutoksilla ei ole havaittu olevan lainkaan vaikutuksia talouteen. Suomen kokemukset yhteisöveron muutoksesta ovat saman suuntaisia. Vaikka vaikutuksia olisi, verotulot voidaan käyttää toimiin, joista saatavat hyödyt ovat mahdollisia haittoja suuremmat.

Toinen yleinen perustelu rikkaiden veronkorotusten vastustamiselle on väite, että se johtaisi yritysten ja sijoitusten karkaamiseen ulkomaille. Verotuksella on kuitenkin verraten rajallinen vaikutus yritysten sijoittautumiseen. Sen sijaan se vaikuttaa suoremmin kansainväliseen verovälttelyyn, jossa veroja vältellään siirtämällä voittoja matalan verotuksen maihin tai piilottamalla niitä kotimaan viranomaisilta vilpillisesti.

Tällaiseen verovälttelyyn ja sitä mahdollistavaan haitalliseen verokilpailuun on kuitenkin puututtu viime vuosina tehokkaasti. Verotutkimusyksikkö EU Tax Observatory on arvioinut, että sijoitustuottojen piilottaminen verokeitaisiin on pudonnut kolmannekseen aiemmasta, kun vuodesta 2017 lähtien yli sadassa maassa on otettu käyttöön OECD:n standardin mukainen automaattinen tilitietojenvaihto. Sen seurauksena Suomenkin viranomaiset saavat tietoonsa suomalaisten sijoitukset entisten verokeitaiden pankeilta.

Suuryritysten verovälttelyä voitonsiirrolla taas estää erityisesti tänä vuonna EU:ssakin käyttöön otettu monikansallisten yritysten 15 prosentin globaali vähimmäisvero. OECD arvioi, että se laskee matalasti eli alle 15 prosenttia verotettujen yritysten voittojen määrää maailmanlaajuisesti jopa 80 prosenttia aiemmasta, kun verokilpailu ja verovälttely vähenevät.

Varakkaiden veroja voidaan siis korottaa, jos halutaan. Bidenin teollisuuspolitiikan periaatteiden tuomiseen Suomeen tarvitaankin lähinnä poliittista tahtoa. Se voisi olla avain talouden uudelle nousulle ja paremmalle tulevaisuudelle.

Toiminnanjohtaja
Lauri Finér
lauri.finer@sorsafoundation.fi

Kirjoittaja johtaa säätiötä ja tutkii verotusta koskevia aiheita.

Kuva: National Renewable Energy Lab (CC BY-NC-ND 2.0 DEED)