Yhteenveto Katowicen ilmastokokouksesta


Kalevi Sorsa -säätiö | 5.02.2019

Joulukuun 2018 alussa maailman maat kokoontuivat Katowiceen, Puolaan, YK:n ilmastonmuutoksen puitekokouksen 24. osapuolikokoukseen keskustelemaan ilmastonmuutoksesta. Kokouksen lähtöasetelmiin voit tutustua tästä.

Katowicen kokous loppui miltei 30 tuntia suunnitellun päättymisajan jälkeen, myöhään joulukuun 15. päivän iltana. Kun YK:n ilmastonmuutoksen puitekokouksen 24. osapuolikokous päättyi, kokousta johtanut Puolan energiaministeriön Michal Kurtyka säntäsi valokuvattavaksi ja neuvottelijat alkoivat keskustella lopputuloksesta kokoussalissa. Yleinen tunnelma oli, että neuvotteluissa kaikki olivat saaneet vähän ja menettäneet hieman ja siten pystyivät elämään tuloksen kanssa, poislukien samanmielisten kehitysmaiden ryhmä (LMDC), jotka kokivat menettäneensä enemmän kuin saivat, erityisesti rahoitukseen liittyvissä kysymyksissä.

Kokouksen päättymisen tuoma helpotus peitti hieman perusasioita lopputuloksesta sekä medialta että neuvotteluja kotoa käsin seuraavilta.

Katowicen neuvotteluissa saavutettu lopputulos ei nimittäin käsittele miten maailma torjuu historiansa suurimman katastrofin. Itseasiassa, toisin kuin voisi olettaa, tämä niin kutsuttu Pariisin sopimuksen sääntökirja, joka on kolmen vuoden neuvottelujen tulos, ei käsittele minkälaisin politiikkatoimin ilmastokatastrofiin vastataan. Sen sijaan saavutettu lopputulos on sopimus säännöistä minkälaista tietoa Pariisin ilmastosopimuksen osapuolet ovat velvoitettuja tarjoamaan tekemistään politiikkatoimista. Koska päästövähennykset ovat kansallisesti määriteltyjä ja Pariisin sopimuksen laillinen sitovuus luonteeltaan varsin heikko, osapuolet ovat ainoastaan velvoitettuja raportoimaan mitä ne tekevät – tai ovat tekemättä – päästövähennystensä suhteen, eivätkä varsinaisesti ole velvoitettuja tekemään mitään.

Lisäksi, kansallisesti määriteltyihin päästövähennystavoitteisiin (Nationally Determined Contributions eli NDC) liittyvät ohjeistukset koskevat ainoastaan niiden toista kautta, joka alkaa vuodesta 2031, ei ensimmäistä kautta, joka miltei kaikilla mailla ajoittuu 2020-2030 -välille.

Tärkeimmät teemat, jotka määriteltiin neuvottelujen alla, koskivat vastuiden erittelyä, rahoitusta, sekä teknologian siirtoa sekä kapasiteetin- ja toimeenpanokyvyn kasvattamista, joiden avulla puheet ja epämääräinen kunnianhimo saataisiin muutettua konkreettisiksi toimiksi.

Rahoitus

Viime vuoden 23. osapuolikokous (COP23) Bonnissa meni yliajalle suuren riidan johdosta, joka käytiin Pariisin sopimuksen teknisluontoisen kuuloisesta artiklasta 9.5, eli ”kaksivuotiset ennakkotiedot julkisen rahoituksen resursseista kehitysmaille.” Aihe on kehitysmaille tärkeä, jotta ne voivat suunnitella omia ilmastotoimiaan ja -ohjelmiaan. Mutta Katowicessa kehittyneet maat olivat edelleen päättäneet keskittää keskustelun rahoituksen liittyvän tietoon ja siihen missä tieto säilöttäisiin.

Saavutetuissa lopputuloksissa heijastuu joitain kehitysmaiden vaatimuksia, kuten se, että Pariisin sopimuksen Läpinäkyvyysviitekehyksen osana kehittyneet maat ovat velvollisia kertomaan mitä ”uutta ja lisäistä” rahoitusta ne tarjoavat kehitysmaille. Kuitenkin, Katowicen kokouksen rahoituspäätöksiin sisältyy myös kieltä, joka murentaa kansainvälisten ilmastoneuvotteluiden perusideaa, eli sitä, että kehittyneillä mailla, joilla on suurin historiallinen vastuu ilmastonmuutosta aiheuttavista kasvihuonekaasupäästöistä, olisi vastaavasti myös velvollisuus tarjota lisäistä rahoitusta kehittyville maille ilmastotoimia varten.

Esimerkiksi kehittyneet maat saivat tekstiin termin ”ilmastorahoituksen tarjoajat,” joka on määritelmältään laajempi, kuin perinteisesti käytetty ”kehittyneet maat.” Tämän laajempi joukko olisi sitten myös velvollisia tarjoamaan nuo mainitut ennakkotiedot rahoituksesta. Lisäksi kehittyneet maat saivat tahtonsa läpi siinä, että ilmastorahoitukseen laskettaisiin mukaan lainat ja vakuutukset – tämä kehitysmaiden ja kansalaisyhteiskunnan vastustuksesta huolimatta. Lisäksi Katowicen päätöslauselmassa viljeltiin vapaamuotoisesti määreitä, kuten ”mikäli saatavilla,” jotka ennestään heikentävät kehittyneiden maiden raportointivelvollisuuksia rahoituksen osalta.

Tämän valossa Katowicessa saavutettu päätös aloittaa vuonna 2020 pitkän aikavälin prosessi ”uuden, kollektiivisen, mitattavan ja vähintään 100 miljardin US dollarin vuotuisen rahoituksen” luomiseksi ei vaikuta kovin hyödylliseltä – vaikka siitä kovaa poliittista vääntöä käytiinkin. Ilman yhteistä metodologiaa, jolla määritellään paljonko kunkin maan tulisi osallistua rahoituksen tarjoamiseen, millään yksittäisellä hallituksella ei ole kannustinta olla kovin kunnianhimoinen.

Eriytetyt vastuut

Eriytetyistä vastuista keskusteltiin rahoitukseen liittyen, mutta erityisesti se nousi esiin niissä neuvotteluissa, joissa määriteltiin Kansalliset päästövähennystavoitteet (NDC:t), Globaali tilannekatsaus (Global Stock Take) ja Läpinäkyvyysviitekehys (Transparency Framework).

USA ilmoitti, ettei se voisi hyväksyä ”kaksipäistä” tai ”päällekkäistä” sääntökirjaa, vaan kaikilla valtioilla tulisi olla samat velvoitteet. Kehittyvät maat ja erityisesti Saman mielisten kehittyvien maiden ryhmittymä (Like Minded Developing Countries, LMDC) oli sitä mieltä, että eriytettyjen vastuiden periaatteesta ei voida joustaa.

Lopulta, kansallisesti määritettyjen päästövähennystavoitteiden osalta sovittiin, että kaikkien maiden tulee ”tarjota liitteeseen yksi sisältyvä selkeyteen, läpinäkyvyyteen ja ymmärrykseen tarvittava tieto liittyen heidän kansallisiin päästövähennystavoitteisiinsa.” Kehittyvät maat kokivat voivansa elää tämän kirjauksen kanssa, koska päästövähennystavoitteet ovat kansallisesti määriteltyjä, eivätkä universaaleja. Tämä oli tarpeeksi, kun se yhdistyy kirjaukseen ”muistaa” Pariisin sopimuksen artikla 4.4, joka eriyttää päästövähennystoimet kehittyneiden ja kehittyvien maiden välillä ja sanoo, että kehittyneiden maiden tulee toimia ensin ja tukea kehittyviä maita.

Pariisin sopimuksen mukaan vuonna 2023 suoritettava Globaali tilannekatsaus on toteutettava oikeudenmukaisuuteen ja tieteeseen pohjautuen. Tämän johdosta kehittyvät maat ehdottivat useita mittareita oikeudenmukaisuutta määrittämään, kuten historiallista vastuuta päästöistä ja kestävän kehityksen tasa-arvoista saatavuutta. Kehittyneet maat Yhdysvaltojen johdolla vastustivat tätä lähestymistä sekä sanan tasa-arvo (equity) käyttöä missään muualla kuin sopimuksen esipuheissa. Kuten Obaman lähettiläs Durbanin COP17 osapuolikokouksessa sanoi: ”Jos tasa-arvo on mukana, me olemme ulkona.”

Lopulta Katowicen loppupäätelmissä todetaan, että tasa-arvo ja paras käytettävissä oleva tiede otetaan huomioon Globaalia tilannekatsausta tehtäessä. Mutta kehittyvien maiden tarkat esitykset torjuttiin ja päätöslauselmassa todetaan heikommin ”reiluuden, mukaan lukien oikeudenmukaisuus, huomioimista, kuten osapuolet ovat kansallisissa päästövähennystavoitteissaan kommunikoineet.” Intia huomautti vastustuksestaan ja varauksestaan tätä kirjausta kohtaan viimeisen istunnon lopussa, mutta Delhistä tulleiden ohjeiden mukaan Intiakaan ei jäänyt yksin vastustamaan tätä huomattavaa oikeudenmukaisuuden heikennystä.

Läpinäkyvyysviitekehysneuvotteluissa eriyttämisen häivyttäminen on hankalampaa, sillä Pariisin sopimuksen artikla 13.1 selkeästi perustaa ”vahvistetun viitekehyksen läpinäkyvyydelle, toimiin ja tukeen, jossa on sisäänrakennettuja joustoja, jotka ottavat huomioon Osapuolten erilaisen kapasiteetin,” ja jossa ”modaliteetit, toimenpiteet ja ohjeet […] tulevat heijastamaan näitä joustoja.”

Joka tapauksessa, kehittyneet maat pyrkivät rajoittamaan vastuiden eriyttämistä sanomalla, että sen ei pitäisi olla kansallisesti (eli itse-) määrättyä, vaan mieluummin ”sidottua” (esimerkiksi kestonsa puolesta). Läpinäkyvyysviitekehys, josta lopulta päästiin yhteisymmärrykseen, sisältää sekä kehittyneiden että kehittyvien maiden vaatimia piirteitä, sillä se koskee kaikkia maita vuodesta 2024 lähtien, mutta sallii joustoja kehittyville maille raportoinnin ja arvioinnin suhteen.

Soveltamisala

Siitä asti kun sääntökirjaneuvottelut alkoivat vuonna 2016, yksi suurista taisteluista on ollut mitä kansallisiin tavoitteisiin eli NDC:hin tulisi sisällyttää. Tämä ristiriita kumpuaa kehittyneiden maiden Pariisin sopimusta koskevasta varsin kapeasta tulkinnasta, jonka mukaan kansalliset kontribuutiot koskevat vain päästövähennyksiä eivätkä mitään muuta. Mutta kehittyville maille kansallisten kontribuutioiden toteuttaminen on riippuvaista rahoituksesta ja siksi jotkut maat tulkitsevat kansallisten kontribuutioiden koskevan muutakin kuin päästövähennyksiä.

Katowicen kokouksen lopputuloksessa tämä tulkinnan laajuus heijastuu siinä, että osapuolet voivat liittää sopeutumiseen liittyvän kommunikaation ”joko osana kansallista kontribuutiotaan tai sen yhteydessä” ja ”saavat tarjota muuta tietoa [esim. rahoituksen tarpeeseen liittyen] kansallisen kontribuutionsa yhteydessä.” Vaikka ohjeistukset siitä mitä tietoja maiden pitää tarjota osana kansallista kontribuutiotaan koskevat vain päästövähennyksiä, Katowicen lopputulemassa todetaan, että ”ohjeistus tiedoista, joita tarvitaan selkeyden, läpinäkyvyyden ja ymmärryksen vuoksi, ei ota kantaa muiden kuin päästövähennyksiä koskevien komponenttien sisällyttämisestä kansalliseen kontribuutioon.”

Muut aiheet

Yksi umpikujaan päätynyt asia oli ”kaksinkertaisen laskemisen” estävien sääntöjen laatiminen. Porsaanreiät sallivat yhdessä maassa tehtyjen päästövähennysten ”myymisen” toiselle maalle ja näiden vähennysten huomioonottamisen molemmissa maissa. Yritykset sisällyttää sopimukseen kieltä, joka pakottaisi sekä ostajan että myyjän tekemään ”tarvittavat sopeutukset” päästöjensä laskemisessa oli pakko hylätä, koska Brasilia tyrmäsi ne suoralta kädeltä. Lopputuloksena keskustelut aiheesta siirrettiin seuraavaan vuoteen – tällainen ”ei-päätös” oli ainoa tapa, jolla kokous saatiin suljettua ja joka jätti maat ilman sääntöjä kansainvälisen hiilikaupan täytäntöönpanosta.

Muut tärkeät aiheet eivät yltäneet samalle draaman tasolle. Se kysymys jäi auki miten valtiot eivät vain täytäntöönpane Pariisin sopimuksen velvoitteitaan, vaan myös parantaisivat noiden velvoitteiden sisältöä. Talanoa-dialogit, joiden tarkoitus on parantaa maiden kansallisten tavoitteiden sisältöä epäonnistuivat ”kunnianhimo-päätöksen” aikaansaamisessa, jäivät vain puheen tasolle. Lopulta COP24:n päätös lähinnä toistaa Pariisin sopimusta ja pyytää valtioita päivittämään kansallisia toimiaan vuoteen 2020-mennessä, ilman velvoitetta siitä, että valtiot lisäisivät toimiensa kunnianhimon tasoa tieteen ja oikeudenmukaisuuden mukaan.

Katowicesta lähdettiin sääntökirjan kanssa, joka määrittää miten maiden tulee raportoida tulevista ilmastotoimistaan, mutta sieltä ei lähdetty suunnitelman kanssa, joka kiristäisi toimien kunnianhimon tasoa nykyisestä (ennen 2020) tasosta ja todella vastaisi käynnissä olevaan ilmastokriisiin.

Joka tapauksessa, poliittinen paine jatkaa kasvamistaan. YK:n pääsihteeri kehotti maita saapumaan syyskuussa New Yorkiin parannetut ilmastotavoitteet mukanaan. Ja, mikä tärkeintä, kansalaisyhteiskunta sekä neuvotteluissa että kauempana lähetti viestin asioiden ottamisesta omiin käsiin. Tämän puki sanoiksi parhaiten 15-vuotias ruotsalainen aktivisti Greta Thurnberg, joka sanoi ”Me emme ole tulleet tänne rukoilemaan maailman päättäjiä välittämään […] Me olemme tulleet tänne kertomaan, että muutos on tulossa, pidittepä siitä tai ette.” Tapahtuuko muutos tarpeeksi nopeasti ja onko se tarpeeksi syvä, jää vielä nähtäväksi.

Nathan Thanki

Belfastista kotoisin oleva Nathan Thanki työskentelee globaalin Demand for Climate Justice -kampanjan parissa ja raportoi Katowicen ilmastoneuvotteluista paikan päältä. Hänen muita kirjoituksiaan voi lukea täältä.

Kuva: Demand for Climate Justice

Käännös: Samuli Sinisalo


Kommentit

Kalevi Sorsa -säätiö