Ilmastositoumukset ja päästötavoitteet tulisi ottaa talouspolitiikan ohjenuoriksi

Kalevi Sorsa -säätiön talouspolitiikan tutkija Heta Melartin arvioi blogissaan, miten ilmastotavoitteet on huomioitu hallituksen julkisen talouden suunnitelmassa ja valtiovarainministeriön talousennusteessa. Hän pitää arviointia puutteellisena, mikä uhkaa niin ilmasto- kuin talouspoliittisten tavoitteiden toteutumista. Hallitus on myös leikkaamassa jopa kolmanneksen hiilineutraalisuutta edistävistä määrärahoista.

Pääministeri Petteri Orpon hallitus valmistautuu parhaillaan ensi viikon kehysriiheen, jossa sen odotetaan päättävän miljardiluokan lisäsopeutuksista hallitusohjelmassa jo kaavailtujen sopeutusten päälle.

Perusteluna sopeutustavoitteelle on Euroopan unionin (EU) taloussäännöstö, joka määrää julkisen alijäämän tasoksi korkeintaan kolme prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen (BKT) vuositasolla. Toimillaan hallitus pyrkii estämään Suomen joutumisen komission alijäämämenettelyyn.

Julkisen talouden kestävyydestä on toki tärkeää huolehtia. Siksi lyhyen aikavälin sopeutustoimien ohella talouspolitiikassa tulisi katsoa myös pidemmälle. Se vaatii, että taloutta uudistetaan kestävään suuntaan. Päästöjen vähentäminen on edellytys myös tulevaisuuden kilpailukyvylle, sillä suomalaiset yritykset voivat pärjätä vain, jos ne pystyvät toimimaan fossiilittomassa taloudessa.

Talouspolitiikassa tulisi julkisen talouden sääntöjen ohella huomioida myös Suomen ympäristösitoumukset. Suomi on ilmastolaissaan sitoutunut tavoittelemaan hiilineutraaliutta vuoteen 2035 mennessä, ja vähentämään päästökauppasektorin ja taakanjakosektorin eli muun muassa tieliikenteen sekä maankäytön päästöjä 60 prosenttia vuoteen 2030 mennessä vuoden 1990 tasosta.  Lisäksi Suomi on EU-tasolla sitoutunut vähentämään taakanjakosektorin päästöjä jo vuoteen 2030 mennessä.

Esimerkiksi Ilmastopaneeli arvioi viime vuonna, ettei Suomi yllä nykyisillä päätöksillä kansallisiin tai EU-tason päästösitoumuksiin, ja hallituksen toimet ovat viemässä Suomea niistä jopa kauemmas. Asiantuntija-arviot yksi toisensa jälkeen ovatkin peräänkuuluttaneet Suomelta lisätoimia ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi.

Kestävä taloudenpito ja Suomen ympäristösitoumusten hoitaminen on siis mahdollista vain, jos ilmastotavoitteet ohjaavat talouspäätöksiä. Tässä blogissa arvioin, miten keskeisissä talouspolitiikkaa ohjaavissa julkaisuissa, eli hallituksen julkisen talouden suunnitelmassa ja valtiovarainministeriön taloudellisessa katsauksessa, arvioidaan näitä kysymyksiä erityisesti päästövähennystavoitteiden saavuttamisen osalta. Lisäksi käsittelen sitä, miten ilmastotoimien arviointia tulisi kehittää, jotta talouspolitiikka olisi kestävämpää.

Julkisen talouden suunnitelmassa ei arvioida lainkaan ilmastotoimien riittävyyttä

Ilmastotavoitteisiin pääsemiseksi tulisi pystyä arvioimaan, uudistuuko talous riittävän nopeasti. Talouspolitiikassa pitäisi siis tietää, ovatko esimerkiksi päästöjä vähentävät investoinnit riittäviä, ja kuinka suuri osa ihmisistä työskentelee uusissa kestävissä työpaikoissa. Lisäksi pitäisi arvioida, ovatko ilmastotoimiin varatut määrärahat, julkiset investoinnit sekä päästöjen vähentämiseksi tarkoitetut kannustimet, kuten tuet ja hiiliverot, riittävällä tasolla. Miten tässä sitten on onnistuttu?

Hallitus päättää vuosittain kehysriihessään julkisen talouden suunnitelmasta, jossa päivitetään talouspolitiikan tavoitteet aina seuraavalle neljälle vuodelle. Suunnitelmassa päätetään muun muassa menotasosta ja se ohjaa tulevien vuosien budjettien valmistelua. Sen pitäisi siis sisältää tiedot myös keskeisistä ilmastopäätöksistä.  

Viime syksyn julkisen talouden suunnitelmassa esitetään vihreää siirtymää ja hiilineutraaliustavoitetta edistämään tarkoitetut määrärahat kehyskaudelle 2024–2027, ja rahoituksen jakautuminen valittujen kohteiden välillä. Rahoituksen kokonaismäärä vuodelle 2024 on noin 2,3 miljardia euroa eli noin 20 miljoonaa euroa vähemmän, kuin vuonna 2023.

Vuosina 2025–2027 hiilineutraaliutta edistävä rahoitus laskee asteittain vuoden 2024 tasosta, ja vuoden 2027 kokonaismäärärahaksi kaavaillaan noin 1,6 miljardia euroa. Rahoitusta vähentävät hallituksen leikkausten ohella vuonna 2026 päättyvä EU:n elpymis- ja palautumistukiohjelma sekä uusiutuvan energian tuotantotukien väheneminen.

Määrärahojen riittävyyttä ei julkisen talouden suunnitelmassa tarkastella suhteessa ilmastotavoitteiden toteutumiseen. Vaille huomiota jää myös ilmastotavoitteita edistävien tukien vähentämisestä aiheutuvien kannustinvaikutusten arviointi.

Hallitusohjelmassa sovittujen veromuutosten vaikutuksia arvioidaan julkisen talouden suunnitelmassa siitä näkökulmasta, hidastavatko vai edistävätkö ne Suomen hiilineutraaliustavoitetta. Hidastavina uudistuksina mainitaan liikennepolttoaineiden verojen ja ajoneuvoveron kevennykset, mutta vaikutusten suuruutta ei kuitenkaan arvioida.

Ilmastotavoitteiden edistymistä ei julkisen talouden suunnitelmassa tarkastella myöskään vihreän siirtymän investointien tai työllisyyden osalta. Siinä ei ole lainkaan tarkasteltu esimerkiksi fossiilittoman energian investointien tai ekologista jälleen rakennusta edistävien työpaikkojen määrää, joten päätösten riittävyyttä on mahdotonta arvioida. Esimerkiksi Ilmastopaneeli huomautti suunnitelmasta antamassaan lausunnossa, ettei se tai valtion budjetti ”tarjoa yhtenäistä ja perusteltua näkemystä päätösten vaikutuksesta Suomen kasvihuonekaasupäästöihin ja maankäyttösektorin nettonieluun”.

Valtionvarainministeriön talousennuste sivuuttaa ilmastotoimet ja valtaosan päästöistä

Valtiovarainministeriön talousennusteet eli taloudelliset katsaukset ovat tärkeitä talouspolitiikkaa ohjaavia asiakirjoja, sillä julkisen talouden suunnitelma ja valtion budjetit laaditaan niiden pohjalta. Uusimmassa talven 2023 taloudellisessa katsauksessa esitetään vuosien 2023–2026 talousennuste.

Katsauksessa tarkastellaan myös Suomen tuotantopohjaisten päästöjen kehitysnäkymiä alkutuotannon, jalostuksen ja palveluiden osalta. Päästökehitystä ”ennustetaan” arvioimalla kunkin päätoimialan päästöt perustuen sen päästökehitykseen viime vuosikymmenen aikana ja kertomalla saatu arvio toimialan koolla, eli oletetulla tuotannon arvonlisäyksellä ennustejakson aikana. Analyysi tosin perustuu puhtaasti historialliseen tietoon eikä siinä ole otettu huomioon oikeita tai suunniteltuja ilmastopäätöksiä.

Näin päädytään olettamaan, että päästöt ovat laskevalla uralla. Toisaalta katsauksessa korostetaan arvion epävarmuutta ja huomautetaan, että päästöt voivat myös lisääntyä, jos historiaan perustuvat oletukset eivät pidä paikkaansa.

”Ennusteessa” ei siis huomioida tulevia poliittisia päätöksiä, jotka vaikuttavat päästöihin, kuten vaikkapa hallituksen päätöksiä hiiliverojen laskusta tai ilmastomäärärahojen leikkauksista. Katsauksessa ei myöskään oteta kantaa siihen, onko päästöjen väheneminen riittävää suhteessa ilmastotavoitteiden edistymiseen.

Ilmastonmuutos ja energiamurros nähdään katsauksessa kasvattavan investointeja lähivuosina. Valtaosa vihreän siirtymän yli 200 miljardin euron suuruisista investointisuunnitelmista jää taloudellisen katsauksen mukaan kuitenkin toteutumatta, ja toteutuessaankin suurin osa niistä ajoittuisi vasta vuosikymmenen loppupuolelle. Katsauksessa ei kuitenkaan arvioida, miten investointien toteutuminen vaikuttaa päästövähennystavoitteiden saavuttamiseen.

Taloudellinen katsaus ei siis anna eväitä arvioida ilmastotoimien riittävyyttä, sillä niitä ei varsinaisesti edes pyritä arvioimaan. Historiallinen tarkastelu ei toimi tilanteessa, jossa päästöjä on pakko vähentää enemmän ja eri tavoin kuin aiemmin on tehty.

Kenties olennaisin puute liittyy siihen, että merkittävää osaa päästöistä ei käsitellä lainkaan, kun tarkastellaan ainoastaan tuotantopohjaisia päästöjä ja niitäkin vain osittain. Esimerkiksi päästökaupan ulkopuoliset sektorit, kuten tieliikenne ja maankäyttö sivuutetaan kokonaan, vaikka juuri näillä sektoreilla Suomen omien päätösten merkitys korostuu.

Nimenomaan maankäyttösektorin nettopäästöt ovat viime vuosina kasvaneet merkittävästi, kun erityisesti metsien muodostamat hiilinielut ovat romahtaneet. Ne ovat tällä hetkellä suurin este päästötavoitteiden saavuttamisessa, minkä Talouspolitiikan arviointineuvostokin nosti esiin raportissaan.

Ilmastotavoitteiden sivuuttaminen talouspolitiikassa uhkaa paitsi ympäristöä myös taloutta

Ilmastotoimien riittävyyden arviointi jää siis molemmissa talouspolitiikkaa ohjaavissa tärkeissä julkaisuissa vähäiseksi. Niissä ei oikeastaan arvioida lainkaan poliittisten päätösten vaikutuksia päästöihin, ainakaan numeroiden tasolla. Julkaisuissa ei myöskään pyritä arvioimaan, millaisia päätöksiä tarvittaisiin, jotta Suomi pääsisi päästötavoitteisiinsa ja täyttäisi kansainväliset velvoitteensa. Vaille tarkastelua jää myös esimerkiksi vihreän siirtymän investointien ja siirtymän parissa työskentelevän työvoiman riittävyyden arviointi.

Julkaisuissa korostetaan, kuinka heikko julkinen rahoitusasema vaikeuttaa energia- ja teknologiamurroksen vaatimien resurssien löytämistä. Tosiasia kuitenkin on, että Suomi on sitoutunut päästövähennyksiin, eivätkä suomalaiset yritykset voi menestyä, jos ne eivät uudista toimintaansa päästöttömäksi. Ympäristön kannalta vihreä siirtymä tulee toteuttaa joka tapauksessa, mutta sen rooli pitäisi tunnistaa paremmin myös tulevaisuuden kilpailukyvyn ja tuottavuuskasvun edistäjänä.

Talouspolitiikassa tulisikin luopua vastakkainasettelusta vihreän siirtymän tavoitteiden ja julkisen talouden kestävyyden välillä. On selvää, ettei ilmastotavoitteita saavuteta keskittymällä vain budjettitalouden alijäämään. Tästä kertoo se, että hallitus on liikkumassa tavoitteista kauemmas, kun se on sopeuttaessaan leikkaamassa kehyskauden aikana jopa kolmanneksen esimerkiksi hiilineutraaliutta edistävistä määrärahoista.

Ilmastomäärärahojen leikkaukset ja hiiliverojen alennukset uhkaavat pahimmillaan koko Suomen talouden pohjaa, kun kansainvälinen kilpailu vihreän siirtymän investoinneista on jo pitkällä. Esimerkiksi Yhdysvalloissa Inflation Reduction Act -lakipaketilla ohjataan valtiontukia kestävää siirtymää tukeville yrityksille, jotka valmistavat tuotteensa maassa. Myös Saksa ja Ranska ovat tukeneet yrityksiään ja vihreää teknologiaa miljardeilla euroilla.

Vihreän siirtymän toimissa ollaan Suomea pidemmällä myös muissa Pohjoismaissa. Hallitusohjelmassa niin kutsutut tekniset nielut eli hiilidioksidin talteenotto ja varastointi on nostettu merkittävään rooliin päästövähennyksissä. Suomen suunniteltu valtionrahoitus niitä vauhdittaviin hankkeisiin on kuitenkin vain 140 miljoonaa euroa, kun esimerkiksi naapurimaassa Ruotsissa vastaavia hankkeita ollaan tukemassa noin kolmella miljardilla eurolla.

Ilmastotoimien riittävyyden arviointi on otettava talouspolitiikan keskiöön

Riittävät ilmastotoimet ovat siis paitsi välttämättömiä, myös mahdollisuus Suomen taloudelle. Siksi kehysriihessä tulisi pohtia sitä, miten ilmastotavoitteisiin päästään ja ollaanko niiden saavuttamiseksi menossa oikeaan suuntaan. Toimien riittävyyden arvioiminen vaatii niiden mittaamista ja ajantasaista seurantaa.

Arviointia pitäisi tehdä esimerkiksi kannustimien, kuten päästökaupan sekä päästöjä ohjaavien verojen ja tukien vaikutuksista, sekä julkisten määrärahojen ja investointien riittävyydestä. Lisäksi tulisi seurata sitä, työskenteleekö vihreää siirtymää edistävissä työtehtävissä tarpeeksi ihmisiä ja syntyykö Suomeen lisää työtä, joka tukee ilmastotavoitteiden etenemistä. Esimerkiksi tutkimusyksikkö BIOS:n Siirtymäpolitiikan kojelaudassa yksi siirtymän seurannan mittareista on ekologista jälleenrakennusta edistävän työllisyyden osuus kokonaistyövoimasta.

Talouspolitiikassa tulee myös varautua lisätoimiin, mikäli tavoitteet eivät toteudu toivotulla tavalla. Ilmastotoimia tulisikin seurata ja päivittää säännöllisesti samoin kuin julkisen talouden suunnitelmaa päivitetään vuosittain ennusteiden ja taloustilanteen muuttuessa. Sitä varten tarvittaisiin oma vastuutaho, jolla on riittävästi osaamista ja resursseja tavoitteiden ja toimien seurantaan.

Heta Melartin toimii säätiössä talouspolitiikan tutkijana. Melartin on valmistunut kauppatieteiden maisteriksi taloustieteestä Aalto-yliopiston kauppakorkeakoulusta.