Joustavien työmarkkinoiden myytti

Orpon hallitus väittää tavoittelevansa joustavampia työmarkkinoita. Ekonomisti Otto Kyyrönen avaa blogissaan, mitä työmarkkinoiden joustavuus oikeastaan tarkoittaa ja mitä tekemistä sillä on hallituksen politiikan kanssa. Kyyrösen mukaan sosiaali- ja työttömyysturvan leikkaaminen sekä työntekijöiden oikeuksien heikentäminen lisäävät joustavuutta tosiasiallisesti vain harvoille. Toimillaan hallitus tavoittelee korkeampaa työllisyyttä ja talouskasvua, mutta tutkimusnäytön perusteella tavoitteiden toteutuminen on epätodennäköistä.

Pääministeri Petteri Orpon hallitus on rakentanut työllisyyspolitiikkansa niin sanotun työmarkkinoiden joustavuuden varaan. Tavoite pyritään saavuttamaan leikkaamalla sosiaali- ja työttömyysturvasta, rajoittamalla palkansaajien työtaisteluoikeuksia, edistämällä paikallista sopimista, heikentämällä irtisanomissuojaa, helpottamalla määräaikaisten työsuhteiden solmimista ja lisäämällä toimeentulotuen velvoittavuutta. Työnantajajärjestöjen tavoitelistauksista tuttujen uudistusten väitetään lisäävän työnteon kannustimia ja vauhdittavan tuottavuuskehitystä. 

Hallituksen toimet eivät kuitenkaan yksinkertaisesti lisää joustavuutta. Sen sijaan ne tekevät työelämästä joustavamman työnantajille ja vähemmän joustavan pienituloisille tuensaajille, työntekijöille ja maahanmuuttajille, joiden osalta jäykkyydet ja byrokratia lisääntyvät. Lisäksi viimeaikaiset taloustieteelliset tutkimukset antavat viitteitä siitä, että hallituksen uudistukset eivät välttämättä edes lisää työllisyyttä tai vähennä työttömyyttä. Sitä vastoin on todennäköistä, että työelämän vakaus vähentyy samalla, kun palkkojen osuus kansantulosta pienenee ja yritysten kannustimet investoida heikkenevät. 

Argumentoin tässä blogissa, että joustavuuden lisäämiselle työmarkkinoilla ei pidä asettaa liiallisia odotuksia. Lisäksi kerron, mitä työmarkkinoiden joustavuus oikeastaan tarkoittaa ja miksi hallituksen toimet tekevät työelämästä joustavampaa vain työnantajille. 

Joustavuuden lyhyt historia 

Nykyisen joustavuuskeskustelun ymmärtämiseksi on palattava hetkeksi toisen maailmansodan jälkeiseen aikaan. Tuolloin enemmistö länsimaista toteutti niin kutsuttua keynesiläistä talouspolitiikkaa, rakensi hyvinvointivaltiota sekä tarjosi työntekijöille mahdollisuuksia vaikuttaa työehtoihin ja -oloihin. Suomen valtio harjoitti vahvaa taloudellista ohjausta julkisilla investoinneilla ja yrityksille suunnatuilla edullisilla lainoilla, joilla luotiin teollista tuotantokapasiteettia. Keskeinen osa kansallista kasvustrategiaa oli tuottaa vientituotteita kansainvälisille markkinoille. 

Neuvostoliiton uhka lisäsi osaltaan paineita jakaa kasvun hedelmiä myös palkansaajille, joita houkuteltiin mukaan kansalliseen kasvuprojektiin sosiaaliturvalla ja julkisilla palveluilla. Suomalainen keskitetty työmarkkinamalli luotiin toisen maailmansodan aikana ja sen jälkeen. Malli mahdollisti talouskasvua edistävät tulopoliittiset sopimukset yhdessä strategisen hintasääntelyn kanssa. Kotimainen kysyntä kehittyi, kun palkat ja työn tuottavuus kasvoivat samassa suhteessa sekä tuloerot kaventuivat (ks. kuvio 1). Työelämä muuttui vakaammaksi jatkuvien kokoaikaisten työsuhteiden yleistyessä. 

1980- ja 1990-lukujen aikana alkoi siirtymä pois keynesiläisyydestä kohti kapeampaa joukkoa hyödyttävää kasvua ja hyvinvointivaltion leikkaamista. Tämä näkyy kuviossa 1 siten, että työn tuottavuus irtaantui palkkakehityksestä 1990-luvun laman jälkeen. Se tarkoitti, että pääomatulojen saajat alkoivat hyötyä talouskasvusta enemmän kuin palkansaajat. Tilastokeskuksen mukaan vuosina 1995–2023 tilastoitu pienituloisuusaste on noussut Suomessa 5,5 prosenttiyksiköllä ja köyhien määrä kasvanut noin 340 000:lla. Sosiaalipolitiikan tutkija Raija Julkunen on kuvannut tätä siirtymää ansiokkaasti kirjassaan Suunnanmuutos (2001). 

Samaan aikaan yleistyi ajatus siitä, että etenkin Euroopan korkea työttömyys oli pitkälti seurausta ”joustamattomista” työmarkkinoista. Tällainen diagnoosi esitettiin muun muassa Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD:n kuuluisassa raportissa vuonna 1994. Usko sääntelyn näennäiseen purkuun ja hajautettuun sopimiseen yleistyi, ja vastuuta taloudellisten epävarmuuksien ja rakenteellisten muutosten hallinnasta alettiin asettaa yhä enenevissä määrin yksilön harteille. 

Taloustieteilijä Robert Solow’n vuonna 1997 esittämää määritelmää voi pitää jonkinlaisena joustavuuden ideaalityyppinä: ”Täysin joustavilla työmarkkinoilla mikään ei estäisi sitä, että avoin työpaikka ja siihen sopiva työnhakija löytäisivät toisensa kitkattomasti. Tällöin työttömyyttä ja avoimia työpaikkoja ei voisi esiintyä samanaikaisesti.” 

Tällainen käsitys joustavuudesta perustuu oletukselle, jonka mukaan työttömyys johtuu työttömän ja avoimen työpaikan välillä sijaitsevista ”jäykkyyksistä”. Niillä viitataan sellaisiin asioihin kuin minimipalkkalait, korkeat sosiaaliturvaetuudet, kattava työsuhdeturva ja ammattiliittojen vaikutusvalta, joiden oletetaan estävän työtöntä työnhakijaa ja avointa työpaikkaa kohtaamasta. Kun oletus otetaan annettuna, looginen johtopäätös on jäykkyyksien hävittäminen työttömyyden vähentämiseksi. Pelkällä vasaralla työskentelevälle päättäjälle jokainen työmarkkinaongelma näyttää naulalta. Myös Solow piti tällaista käsitystä joustavuudesta epäuskottavana. 

Joustavuuden nollasummapeli 

Orpon hallitus on tehnyt mittavia heikennyksiä sosiaali- ja työttömyysturvaan[1], rajoittanut palkansaajien työtaisteluoikeuksia ja edistänyt paikallista sopimista. Lisäksi hallitus tulee heikentämään työntekijöiden irtisanomissuojaa, helpottamaan määräaikaisten työsopimusten solmimista ja lisäämään toimeentulotuen velvoittavuutta. Monet näistä toimenpiteistä heikentävät työelämän vakautta ja pienituloisten toimeentuloa: esimerkiksi Euroopan elin- ja työolojen kehittämissäätiö Eurofound on korostanut, että määräaikaisten työsuhteiden yleistyminen lisää köyhyysriskissä olevien palkansaajien määrää. 

Useimpien työntekijöiden näkökulmasta tällainen ”joustavuus” näyttää enemmänkin velvoitteilta ja sanktioilta. Kuten Solow’kin on korostanut: ”Työ tarjoaa työntekijälle paitsi säännöllisen palkan myös taloudellista turvaa. […] Työmarkkinoiden toisella puolella nämä molemmat työn piirteet merkitsevät kuitenkin työnantajalle kustannuksia ja rajoittavat tämän liikkumavaraa sopeutua markkinaympäristön ulkoisiin muutoksiin.” 

Joustavuutta ei siis voi yksioikoisesti vain lisätä tai vähentää, sillä joustavuutta allokoidaan eri toimijoiden kesken. Myös tutkijat Petri Böckerman, Merja Kauhanen ja Heikki Taimio ovat kuvanneet ilmiötä: ”Pääpaino työmarkkinoiden joustavuustarkasteluissa ja luokitteluissa on ollut joustavuudessa yritysten näkökulmasta[.] […] [On] tärkeää ottaa huomioon myös, kenen ehdoilla joustavuus tapahtuu ja minkälaisia seurauksia sillä on sekä yritysten että työntekijöiden näkökulmasta.” 

Kun joustavuutta lisätään työnantajille, sitä usein viedään työntekijöiltä – sama dynamiikka toimii myös päinvastoin. Tämä ei automaattisesti tehosta työmarkkinoiden toimintaa, koska työnantajien niin kutsutun monopsonivoiman kasvu voi samalla vääristää kilpailua. Monopsoni tarkoittaa tilannetta, jossa esimerkiksi jotkin yritykset käyttävät markkinavoimaa vaikuttaakseen hintoihin eli työmarkkinoilla palkkoihin. Esimerkiksi minimipalkkalait ja ammattiliitot voivat pienentää monopsonivoiman haittoja kilpailulle ja lisätä siten työmarkkinoiden tehokkuutta. 

Tuoreet tutkimukset eivät tue väitettä hallituksen toimien työllisyysvaikutuksista 

Valtiovarainministeriö (VM) oli arvioinut  vuoden 2024 kesäkuuhun mennessä, että Orpon hallituksen työllisyystoimet tulisivat lisäämään työllisyyttä noin 74 000 henkilöllä. Valtaosa arvioiduista uudistuksista oli sosiaali- ja työttömyysturvaan kohdistuvia leikkauksia. VM:n mukaan työllisyysvaikutukset toteutuisivat keskipitkällä aikavälillä eli joidenkin vuosien päästä. 

Tosiasiallisesti työllisyys on kuitenkin vähentynyt ja työttömyys lisääntynyt nykyisen hallituskauden aikana. Tämä johtuu olennaiselta osin hallituksesta riippumattomasta matalasuhdanteesta, mutta osin myös hallituksen sopeutuksesta ja etenkin sen huonosta ajoituksesta, jotka ovat syventäneet taantumaa. 

Ralf Sund ja minä korostimme Kalevi Sorsa -säätiön viime marraskuussa julkaisemassa raportissa, että VM:n työllisyysvaikutusarvioihin sisältyy epävarmuuksia ja vinoumia, joiden vuoksi arvioiden voi olettaa olevan yläkanttiin. VM:n arvioissa on sovellettu vanhoja tutkimustuloksia ja tehty monia kiistanalaisia taustaoletuksia, kuten se, että aikuiskoulutustuen poistaminen yksioikoisesti lisäisi työllisyyttä eikä vaikuttaisi heikentävästi työn tuottavuuteen. VM:n arvioissa ei ole myöskään huomioitu sopeutuksen kielteisiä vaikutuksia työllisyyteen, jotka voivat tutkimusnäytön mukaan olla hyvinkin pitkäkestoisia. 

Raportissamme esitettiin näiltä osin realistisemmilla oletuksilla tehty työllisyysvaikutusarvio, jonka tulos on 13 000 lisätyöllistä. Toisaalta tutkimuskirjallisuuden pohjalta voisi myös esittää, että hallituksen uudistukset tulevat jopa vähentämään työllisyyttä. Tämä kertoo siitä, että etuusleikkausten työllisyysvaikutuksia on vaikeaa arvioida luotettavasti ja hallituksen toiveet lisätyöllisistä ovat epävarmalla pohjalla. 

Hallituksen uudistukset tekevät työelämästä joustavamman työnantajille sekä velvoittavamman ja jäykemmän työntekijöille ja työttömille. Tämä heikentää työsuhdeturvan kattavuutta, mikä ei useiden uusien tutkimusten perusteella kuitenkaan edistä työllisyyttä. Vuonna 2020 julkaistussa tutkimuksessa havaittiin, että työsuhdeturvan kattavuudella ei ollut vaikutusta työllisyyteen 11 EU-maassa vuosina 1988–2012. Sen sijaan työsuhdeturvan heikkeneminen vähensi työsuhteisiin liittyvää vakautta kasvattamalla määräaikaisten työntekijöiden osuutta kaikista työntekijöistä. 

Vastaavanlaisessa tutkimuksessa vuodelta 2023 tarkasteltiin 16 eurooppalaista maata vuosina 1985–2019. Siinä työsuhdeturvalainsäädännöllä ei havaittu olleen vaikutusta työttömyyteen. Lisäksi tutkimuksessa havaittiin, että työttömyys riippui talouskasvusta ja investoinneista. Vastaava tulos saatiin vuonna 2014 julkaistussa tutkimuksessa, joka keskittyi 12 OECD-maahan vuosina 1986–2011. Tämä indikoi, että työttömyys ei riipu niinkään yksilöllisistä päätöksistä vaan makrotaloudellisista trendeistä, joihin työttömät eivät itse voi vaikuttaa. Työttömiä ei voi kannustaa työntekoon, jos avoimia työpaikkoja ei ole. 

Vuonna 2021 julkaistussa laajassa metatutkimuksessa tarkasteltiin yhteensä 75 työsuhdeturvalainsäädäntöön keskittyvää tutkimusta. Tutkimuksessa ei löydetty tilastollisesti merkitsevää suhdetta työsuhdeturvalainsäädännön ja työttömyyden väliltä. Tämä tukee tulkintaa, jonka mukaan työsuhdeturvan heikentämisellä ei todennäköisesti ole työttömyyttä vähentävää vaikutusta. 

Työsuhdeturvan heikentäminen voi hidastaa palkka- ja tuottavuuskehitystä 

Vaikka työntekijöiden ja työttömien aseman heikentäminen ei lisäisi työllisyyttä, se voi pienentää palkkojen osuutta kansantulosta ja vastaavasti kasvattaa pääomatulojen osuutta. Koska pääomatulot keskittyvät suurituloisimmalle väestönosalle, tämä tarkoittaisi samalla tulojen epätasaisempaa jakautumista taloudessa. Voi kysyä, miten toivottavia tällaiset seuraukset ovat, jos ne eivät edistä talouskasvua ja työllisyyttä tai vähennä työttömyyttä. 

Vuonna 2018 julkaistussa tutkimuksessa selvitettiin, miten työsuhdeturvan heikennykset vaikuttivat talouskasvuun ja työtulo-osuuteen 23 OECD-maassa vuosina 1991–2013. Työtulo-osuus tarkoittaa palkansaajakorvausten osuutta bruttokansantuotteesta. Työsuhdeturvan heikentämisellä ei havaittu olleen vaikutusta talouskasvuun, mutta se laski työtulo-osuutta. 

Samoja vaikutuksia on löydetty muissakin tutkimuksissa. Vuonna 2019 julkaistussa tutkimuksessa havaittiin, että parannus työsuhdeturvan tasossa nosti työtulo-osuutta 117 maassa vuosina 1970–2013. Vuonna 2022 julkaistussa tutkimuksessa työsuhdeturvan heikkeneminen laski työtulo-osuutta 26 maassa vuosina 1970–2013. 

Samalla, kun työsuhdeturvan heikentäminen voimistaa tulojen keskittymistä suurituloisille, etuuksiin kohdistuvat leikkaukset vähentävät pienituloisten tuloja. Sosiaali- ja terveysministeriön syyskuussa julkaiseman sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutusten arvioinnin mukaan vuosina 2024–2025 tehtävät sosiaaliturvamuutokset tulevat lisäämään pienituloisten määrää noin 100 000 henkilöllä Suomessa. 

Lisäksi taloustieteilijä Philip Whyman on huomauttanut, että työntekijöiden asemaa heikentävät uudistukset voivat jopa hidastaa tuottavuuskehitystä. Kattava työsuhdeturva ja irtisanomissuoja lisäävät sekä työnantajien kannustimia henkilöstön kouluttamiseen että työntekijöiden kannustimia yrityskohtaisen osaamisensa kehittämiseen. Kun palkoista lisäksi sovitaan keskitetysti, yritykset eivät voi lisätä voittojaan vain palkkakustannuksia laskemalla. Sen sijaan se vaatii yrityksiltä työn tuottavuutta edistäviä investointeja. 

Lisää jäykkyyksiä palkanmuodostukseen ja maahanmuuttoon 

Retoriikassaan Orpon hallitus siis peräänkuuluttaa työmarkkinoiden joustavuuden lisäämistä ja sääntelyn vähentämistä. Samalla se tosiasiallisesti lisää palkanmuodostukseen ja maahanmuuttoon kohdistuvia jäykkyyksiä ja byrokratiaa. Hallitus on esimerkiksi asettanut työntekijän oleskeluluvalle 1 600 euron tulorajan ja kertonut rajaavansa työperäisten maahanmuuttajien työnhakuajan korkeintaan kolmeen tai kuuteen kuukauteen ennen viisumin menetystä. Lisäksi hallitus aikoo tiukentaa kansalaisuuden saamisen ja pysyvän oleskeluluvan edellytyksiä. 

Vaikuttaakin siltä, että hallituksen ensisijainen tavoite ei ole sääntelyn vähentäminen. Kyse on pikemminkin työnantajien aseman pönkittämisestä työntekijöiden ja työttömien kustannuksella. Hallituksen uudistukset myös vaikeuttavat työperäistä maahanmuuttoa. Se pakottaa kysymään, onko työllisyyden edistäminen oikeasti korkealla hallituksen tavoitelistalla. 

________________________________________________________________________________ 

[1] Suurin osa sosiaaliturvaetuuksien indeksikorotuksista on jäädytetty vuoteen 2027 asti, yleistä asumistukea on vähennetty ja toimeentulotuen vuokranormien ylärajaa on laskettu. Työttömyysturvan lapsikorotus ja suojaosat on poistettu, työssäoloehto ei enää kerry palkkatuetusta työstä, omavastuuaikaa on pidennetty, työssäoloehto on euroistettu, lomakorvausten jaksotus on palautettu ja ikäsidonnaisista poikkeuksista on luovuttu. Ansiopäiväraha on porrastettu ja sen työssäoloehtoa on pidennetty. Niin aikuiskoulutustuki kuin vuorotteluvapaajärjestelmäkin on lakkautettu. 

Otto Kyyrönen työskentelee pääekonomistina SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry:ssä.