Julkisen talouden velkaantuminen Suomessa ei johdu poliitikkojen tai kansalaisten vastuuttomuudesta

Talouspoliittisessa keskustelussa väitetään usein, että julkisen talouden sopeuttaminen on vaikeaa, koska poliitikot pyrkivät kasvattamaan menoja kosiskellakseen äänestäjiä. Suomen viime vuosikymmenten aikana kasvanut velkasuhde on kuitenkin seurausta muun muassa useista kriiseistä sekä heikosta talouskasvusta. Suomen talouspolitiikan suurta linjaa onkin 1990-luvulta alkaen luonnehtinut julkisten menojen kasvattamisen sijaan niiden karsiminen, kirjoittaa poliittisen talouden väitöskirjatutkija Jussi Systä.

Suomen julkisen talouden velkaantumisaste on kasvanut viimeisten vuosikymmenten aikana huomattavasti. Vuonna 1985 julkisyhteisöjen velka oli vain alle 20 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen (BKT). Vuonna 2023 vastaava luku oli ennakkotiedon mukaan 75,8 prosenttia. Usein syyttävä sormi velkaantumiskehityksestä on osoittanut kohti vastuuttomiksi väitettyjä poliitikkoja. Petteri Orpon ja Riikka Purran johtama oikeistohallitus on toistuvasti syyttänyt edellistä hallitusta kasvaneista alijäämistä ja velkaantumisasteesta.

Kuitenkaan myöskään istuva hallitus ei ole onnistunut ratkaisevasti taittamaan velkaantumiskehitystä. Vuoden 2025 budjettiehdotuksessa valtiontalouden alijäämä on sopeutustoimista huolimatta yli 12 miljardia euroa. Alijäämää selittää niin heikko suhdanne, hyvinvointialueiden kasvanut rahoitustarve kuin se, että sopeutus ei sittenkään ole aivan niin suurta kuin hallituksen puheissa väitetään.

Poliitikkojen syyttäminen on sinänsä luontevaa, koska he tekevät päätöksiä niin valtion kuin paikallishallinnonkin tuloista ja menoista. Koska poliitikot ovat viime kädessä vastuussa heidät valinneelle äänestäjäkunnalle, on myös helppo ajatella, että poliitikkojen lisäksi myös kansalaiset ovat vastuussa velkaantumisen kasvusta. Tämä selitys onkin esiintynyt niin julkisessa keskustelussa kuin talousteoreettisissa argumenteissa velkaantumisen syistä. Tarkastelen tässä tekstissä velkaantumiskehitystä Suomessa ja väitän, että poliitikkojen ja kansalaisten vastuuttomuus ei ole uskottava selitys velkaantumisen kasvulle.

Suomi ei ole velkaantunut yksin

Suomi ei ole suinkaan ainoa maa, jossa julkinen velkaantuminen on kasvanut viime vuosikymmeninä. Talousjärjestö OECD:en kuuluvissa maissa julkinen velkaantuneisuus on noussut trendinomaisesti jo 1970-luvulta alkaen. Tällä vuosituhannella vuoden 2008 globaali finanssikriisi ja 2020-luvun koronapandemia ovat lisänneet julkisia velka-asteita kaikkialla.

Suomessakin julkinen velkaantuneisuus kasvoi hieman 1970- ja 1980-luvuilla. Merkittävästi velkaantumisaste nousi kuitenkin vasta 1990-luvulla, kun rahoitusmarkkinakuplan puhkeaminen ja Neuvostoliiton kaupan katkeaminen ajoivat Suomen lamaan (ks. kuvio 1). Laman jälkeen Suomen talous kasvoi Nokian vetämänä, julkinen velkaantuneisuusaste laski ja velka väheni välillä myös euromääräisesti. Velka alkoi jälleen kasvaa vuodesta 2009 alkaen, kun globaalista finanssikriisistä alkanut maailmantalouden taantuma ja eurokriisi yhdistyivät kotimaisen matkapuhelin- ja paperiteollisuuden ongelmiin.

Johtaako demokratia alijäämien kasvuun?

Toisen maailmansodan jälkeen länsimaissa valtiot ottivat aiempaa suuremman vastuun talouden ohjaamisesta ja kansalaisten suojaamisesta markkinoiden haittavaikutuksilta. 1970-luvulla inflaatio ja työttömyys alkoivat kasvaa yhtäaikaa. Yritysten voittoaste eli voittojen suhde yritykselle kasautuneeseen pääomaan oli pienentynyt jo pidempään. Stagflaatiokriisistä eli 1970-luvun pitkittyneestä taantumasta seurasi 1980-luvulle tultaessa uusliberaaliksi kutsuttu poliittinen käänne. Se palautti yritysten voittoasteet kasvuun ja muutti funktionaalista tulonjakoa eli tulonjakoa omistajien voittojen ja palkkojen välillä omistajien hyväksi.

Talouspolitiikka ja sitä ohjaavat ideat alkoivat muuttua stagflaatiokriisin myötä. Julkiseen sektoriin kohdistunut kritiikki voimistui ja usko keynesiläiseen kysynnänsäätelyyn – eli valtion harjoittamaan työllisyys- ja investointipolitiikkaan julkisia menoja laskusuhdanteessa lisäämällä – heikentyi. Yksi kritiikin kärjistä oli poliitikkojen väitetystä oman edun tavoittelusta seuraava julkisten resurssien tuhlaaminen. Poliitikkojen kannustimena on menestyä vaaleissa, ja vaalimenestyksen ajateltiin riippuvan siitä, miten paljon julkisia resursseja poliitikko lupaa kahmia äänestäjilleen ja sidosryhmilleen. Sen taas väitettiin johtavan alijäämäisten budjettien ohella myös hintojen nousuun.

Edellä mainitut teoriat suhtautuvat siis kriittisesti julkiseen sektoriin ja poliitikkojen kykyyn hoitaa julkista taloutta kestävästi. Kritiikin kohteena onkin oikeastaan nykymuotoinen demokratia. Toisaalta tutkimuksen valossa nämä teoriat ovat kiistanalaisia. 1970-luvun kriisien maailmassa ne saavuttivat kuitenkin vaikutusvaltaa esittäessään syitä silloisille talouden ongelmille. Keskeinen kritiikki koski julkisten menojen kasvua, joka todella piti paikkansa, kun hyvinvointivaltion etuuksia ja palveluja luotiin toisen maailmansodan jälkeisinä vuosikymmeninä. Toisaalta myös valtioiden tulot kasvoivat, mikä piti julkiset taloudet kestävällä pohjalla menojen kasvusta huolimatta.

Osin näiden uusliberalististen teorioiden ohjaamana hallitukset eri puolilla maailmaa alkoivat karsia julkista sektoria ja järjestää sitä uudelleen markkinakäytäntöjä hyödyntäen ja imitoiden. Vaikka muutos tapahtui eri maissa eri aikaan, viimeistään 1980-luvulta alkaen talous- ja sosiaalipolitiikan yleinen suunta oli julkisen vastuun karsiminen ja yksilöiden vastuuttaminen.

Tätä talouspolitiikan muutosta kutsutaan yleisesti uusliberaaliksi käänteeksi, ja sen alkupisteenä pidetään 1970- ja 1980-lukujen taitteessa käynnistyneitä Margaret Thatcherin ja Ronald Reaganin hallintokausia Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Yhdysvalloissa. Uusliberaalissa käänteessä tehtiin institutionaalisia muutoksia, joiden tarkoituksena oli sitoa poliitikkojen käsiä talouspoliittisissa päätöksissä. Tällaisia muutoksia olivat poliitikoista ja äänestäjistä itsenäiset keskuspankit sekä yli vaalikausien sitovat, joskus jopa perustuslakiin kirjatut finanssipolitiikan säännöt. Uudella vuosituhannella on perustettu myös asiantuntijoista koostuvia finanssipoliittisia neuvostoja, joiden tarkoituksena on ollut hillitä julkisia menoja.

Käänteestä huolimatta julkinen velkaantuneisuus länsimaissa on kasvanut 1970-luvulta alkaen, vaikka hyvinvointivaltion palveluita ja etuuksia on karsittu. Myös poliittinen osallistuminen ja ammatillinen järjestäytyminen ovat olleet laskussa. OECD-maiden velkaantumisen kasvun selittäminen etuuksia paisuttelevilla poliitikoilla ei siten ole uskottavaa.

Kriisit selittävät velkaantumista – ei paisunut julkinen sektori

Julkisen sektorin rooli oli siis merkittävä hyvinvointivaltion rakennuskaudella. Silti matalasuhdanteessa julkista velkaa hyödyntävä keynesiläinen suhdannepolitiikka ei tuolloinkaan rantautunut suomalaiseen talouspolitiikkaan. Sen sijaan julkisessa taloudessa on Suomessa yleensä tähdätty suhdanteista riippumatta tilanteeseen, jossa tulot ovat menoja suuremmat. Julkinen velkaantuneisuus oli myös hyvin alhaisella tasolla – alle 20 prosentissa – aina 1990-luvun lamaan saakka. Velkaantuneisuus kasvoi 1990-luvun alkuvuosina merkittävästi, mutta kasvu ei johtunut elvyttävästä finanssipolitiikasta tai hyvinvointivaltion paisumisesta, vaan lamasta itsestään, kun talous supistui ja työttömyys sekä yritysten konkurssit lähtivät nousuun.

Laman myötä myös kritiikki hyvinvointivaltiota kohtaan voimistui ja Suomenkin sosiaalipolitiikassa tapahtui suunnanmuutos hyvinvointivaltion kasvusta karsintaan. Laman jälkeen julkista sektoria onkin pyritty tehostamaan ja pienentämään. Aivan kaikkialla siinä ei ole onnistuttu, kun esimerkiksi uuden julkisjohtamisen mukainen yritysmaailman oppien soveltaminen on jopa kasvattanut hallintoa toisaalla. Yksittäisistä poikkeuksista huolimatta suuntaus on ollut se, että muun muassa sosiaaliturvaa on leikattu, millä on pyritty lisäämään työn tarjontaa eli kannustamaan ihmisiä olemaan valmiina ottamaan työtä nopeammin ja helpommin vastaan.

Hyvinvointivaltion kasvun aikakaudella sekä työttömyysaste että julkinen velkaantuneisuus olivat alhaisemmalla tasolla kuin 1990-luvun laman jälkeen. Ajatus julkisia menoja äänien toivossa paisuttelevista poliitikoista velkaantumisen syynä pätee siis huonosti Suomeen, jossa julkinen velka oli erittäin alhainen hyvinvointivaltion kasvukaudella.

Julkista velkaantuneisuutta Suomessa ovat sen sijaan lisänneet kriisit, 1990-luvun laman ohella vuoden 2008 talouskriisi sekä 2020-luvun koronapandemia. Myös väestön ikääntyminen lisää julkisen sektorin kustannuksia ja kasvattaa velkaantuneisuutta, eikä tilannetta helpota viime vuosikymmeneltä jatkunut kitulias talouskasvu.

Äänten kalastelu julkisten menojen lisäyksillä on epäuskottava selitys velkaantumiselle myös siksi, että kyselyissä suomalaiset ovat toivoneet nimenomaan julkisen talouden sopeuttamista ja menojen leikkaamista. Myös vuoden 2023 eduskuntavaaleissa sopeutuksella oli laaja kannatus, kun kärkikaksikko kokoomus ja perussuomalaiset nostivat julkisen talouden leikkaukset keskeisiksi vaaliteemoikseen. Niitä ne ovat myös toteuttaneet hallituksessa. Silti leikkauksista puhutaan edelleen vaikeina ja kipeinä päätöksinä, joita poliitikot muka pyrkisivät välttämään.

Kuva: CafeCredit / Flickr, CC BY 2.0. 

Jussi Systä on väitöskirjatutkija Tampereen yliopistossa. Systän väitöskirja kuuluu poliittisen talouden tutkimuksen alaan ja käsittelee finanssipoliittisia neuvostoja.