Keskustelu EU:n laajentumisesta nostaa kierroksia – Mitä tekee Suomi?

Kalevi Sorsa -säätiön Länsi-Balkanin toiminnasta vastaava Jelena Simić kirjoittaa blogissaan siitä, miten Länsi-Balkanin maita voidaan saada lähemmäs EU-jäsenyyttä ja eurooppalaisia arvoja. Asteittaisen laajentumisen malli sekä määräenemmistöpäätöksenteon lisääminen ovat lupaavia keinoja, joista pitäisi puhua Suomessakin.

Tarve elvyttää uusien jäsenmaiden liittymisprosessi Euroopan unioniin (EU) on vahvistunut sen jälkeen, kun Venäjä aloitti järkyttävän hyökkäyssotansa Ukrainassa. Ainakin puheissa EU:n laajentuminen on taas agendalla. Se nähdään jälleen geopoliittisesti merkittävänä työkaluna, ja tehokkaana keinona taata rauha, vauraus ja demokraattinen tulevaisuus Euroopassa.  

Muuttuneesta turvallisuusympäristöstä kertoo myös se, että Eurooppa-neuvosto myönsi nopealla aikataululla Ukrainalle ja Moldovalle ehdokasmaan aseman kesäkuussa 2022. 

Mutta mitä tämä kaikki tarkoittaa Albanialle, Bosnia ja Hertsegovinalle, Kosovolle, Montenegrolle, Pohjois-Makedonialle ja Serbialle? Näille kuudelle Länsi-Balkanin maalle vakuutettiin 20 vuotta sitten Thessalonikissa, että niiden tulevaisuus on EU:ssa.  

Alueen saama huomio näyttäytyy kaksijakoiselta Länsi-Balkanin maille, joiden matka kohti EU-jäsenyyttä on kestänyt jo useita kymmeniä vuosia. Yhtäältä Ukrainan sota vauhdittaa laajentumista, ja heijastuu myös Länsi-Balkanin maiden tilanteeseen. Bosnia ja Hertsegovinalle myönnettiin ehdokasmaan asema joulukuussa 2022, Pohjois-Makedonia ja Albania avasivat viimein jäsenyysneuvottelut kesällä 2022, ja Kosovo jätti jäsenyyshakemuksen talvella 2022. Useat EU-maiden päättäjät ovat myös puhuneet alueen maiden puolesta varsin aktiivisesti.  

Toisaalta alueella pelätään, että laajentumisen fokus siirtyy kokonaan EU:n itäiseen naapurustoon eli tällä hetkellä Moldovaan, Ukrainaan ja Georgiaan, ja samalla Länsi-Balkan unohdetaan taas.  

Länsi-Balkanin maiden kannalta ei myöskään ole paras viesti, että tie EU:iin vauhdittuu aktiivisen konfliktin seurauksena. Maat kamppailevat edelleen 1990-luvun Jugoslavian hajoamissotien seurauksien kanssa, ja ovat onnistuneet pitämään suuremmat konfliktit loitolla jo kolmenkymmenen vuoden ajan. Tämä johtuu osittain siitä, että EU edellyttää hyviä naapurussuhteita ja kahdenvälisten ongelmien ratkaisemisesta ennen jäsenyyttä. 

Vuoden 2020 uusi laajentumismetodologia ei ole tuottanut tuloksia  

Kesäkuussa 2023 Euroopan komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen ilmoitti uudesta suunnitelmasta, jonka tarkoituksena on saada Länsi-Balkanin maat lähemmäksi EU:a. Tämä toteutuisi vahvistamalla alueen pääsyä EU:n vapaille markkinoille, syventämällä Länsi-Balkanin maiden taloudellista yhdentymistä, nopeuttamalla oikeusvaltioperiaatteeseen, talouteen ja julkishallintoon liittyvien perusuudistusten toteutumista sekä myöntämällä maille lisää liittymisen valmisteluun tarkoitettuja varoja.   

Von der Leyenin julistus ei ole ensimmäinen kerta, kun EU:n uuden laajentumissuunnitelman on pitänyt vauhdittaa Länsi-Balkanin maiden jäsenyyttä. Vuonna 2020 Pohjois-Makedonian ja Albanian jäsenyysneuvotteluja ei käynnistetty, koska Ranskan presidentti Emmanuel Macronin johdolla päätettiin ottaa käyttöön uusi laajentumismetodologia (REM, Revised Enlargement Methodology). Sen tavoitteena oli muun muassa vahvistaa poliittista ohjausta ja tehdä laajentumisprosessista ennakoitavampi ja dynaamisempi.   

Siihen asti laajentumisprosessi koostui 35 eri osa-alueisiin liittyvistä neuvotteluluvuista. Ne käsittelevät EU-lainsäädännön kokonaisuuksia ja sisältävät uudistuksia, joita EU:hun pyrkivien maiden täytyy toteuttaa ennen jäsenyyttä. Uuden laajentumismetodologian myötä 35 neuvottelulukua jaettiin kuuteen temaattiseen osioon eli klusteriin ja päätettiin, että yhden klusterin kaikki neuvotteluluvut avataan samanaikaisesti.  

Uusi metodologia jakoi mielipiteitä. Länsi-Balkanilla monet kokivat sen jälleen uutena keinona pitää maat kauempana EU:sta. Kriteereiden muuttamista juuri ennen Pohjois-Makedonian ja Albanian jäsenyysneuvottelujen käynnistämistä pidettiin myös epäreiluna. Alueen maiden näkökulmasta uusi metodologia ei myöskään ollut yhtään edellistä selkeämpi.  

Uusi metodologia ei myöskään ole edistänyt laajentumista. Toisaalta on muistettava, että se oli tarkoitus implementoida juuri ennen kuin koronapandemia puhkesi Euroopassa. Pandemian runtelemalla Länsi-Balkanilla oli akuutimpiakin ongelmia kuin toimeenpanna EU:n vaatimia uudistuksia, ja EU-perspektiivi loittoni samalla kun demokratiassa otettiin takapakkia. Myös EU:n fokus oli laajentumisessa vielä vähemmän kuin yleensä. 

Länsi-Balkanin vasemmistopuolueet maksavat kovaa hintaa EU-jäsenyydestä 

Syyskuun 11. päivänä Von der Leyen käytti suuren osan vuosittaisesta Unionin tila -puheestaan laajentumisen strategisen merkityksen korostamiseen, ja vaati, että EU:n täytyy uudistua ja alkaa konkreettisesti valmistautumaan yli 30 jäsenvaltion unioniin. Von der Leyen mainitsi jopa perussopimuksen uudistamisen. Pelko siitä, etteivät unionin instituutiot ja sopimukset kestä uusia jäsenmaita, on ollut nykyisten jäsenmaiden yksi suurimmista huolista laajentumisen suhteen. 

EU:iin pyrkivien maiden kannalta on ollut ongelmallista, että jäsenyysprosessi riippuu EU:n sisäisistä muutoksista. Vaikka maat pystyisivät EU:n edellyttämiin uudistuksiin, ne voivat ne silti jäädä ulkopuolelle niistä itsestään riippumattomista syistä.  

EU-jäsenmaan ja hakijamaan väliset kahdenväliset kiistat ovat myös muodostaneet ongelmia EU:iin pyrkiville Länsi-Balkanin maille.  Tämä on ollut selkeimmin nähtävissä Pohjois-Makedonian ja Albanian kohdalla. Pohjois-Makedonia on muun muassa muuttanut nimensä ja nyt viimeisimpänä se joutuu muuttamaan perustuslakiaan Bulgarian vaatimusten vuoksi.  

Paikallinen sosialidemokraattinen puolue SDSM on vienyt muutokset läpi, vaikka kansa ei ole niitä kannattanut. Tästä puolue on maksanut kovan hinnan. Kun tie EU:iin ei ole auennut, ovat kansalaiset pitäneet sitä SDSM:n syynä ja puolueen kannatus on laskenut.   

Sama ilmiö on ollut nähtävissä muidenkin Länsi-Balkanin maiden vasemmistopuolueiden keskuudessa. Puolueet ovat keskittyneet EU-jäsenyyden edistämiseen, samalla kun kansalaisten usko EU:hun on hiipunut. Alueen populistipuolueet ovat käyttäneet tilannetta hyväkseen tuomalla näennäisiä ratkaisuja esiin nostamiinsa usein vähemmän tärkeisiin, mutta tunteita herättäviin ongelmiin. Samainen retoriikka on mahdollistanut muun muassa Kiinan, Venäjän ja Turkin vaikutusvallan nousun alueella.  

Siksi ei ole EU:n näkökulmasta hyvä että, EU-skeptiset populistipuolueet saavat enempää jalansijaa Länsi-Balkanilla. Se voisi myös hidastaa jäsenyysneuvotteluja. 

On syytä uskoa, että Länsi-Balkanin maat tulevat jonain päivänä olemaan osa EU:ta. Silloin on kaikkien osapuolten etu, että kansan ja puolueiden selvä enemmistö allekirjoittaa EU:n demokratiaan, tasa-arvoon ja oikeusvaltioon perustuvat arvot. Muutoin riskinä on Puolan ja Unkarin kaltaisten maiden vaikutusvallan lisääntyminen Unionin sisällä.  

Asteittainen jäsenyys ratkaisuna? 

Viime vuosina EU-päättäjien ja asiantuntijoiden keskuudessa on saanut jalansijaa malli asteittaisesta jäsenyysprosessista, joka pohjautuu vuoden 2020 uudistetulle laajentumismetodologialle (REM).  

Kenties parhaimman konkreettisen tiekartan asteittaisesta jäsenyydestä ovat kehittäneet ajatuspajat Centre for European Policy Studies (CEPS) Brysselistä ja European Policy Center (CEP) Belgradista. Ne julkaisivat Staged Accession -mallin syksyllä 2021 ja uudistetun Staged Accession 2.0 -mallin elokuussa 2023.  

Kuten koko laajentumismetodologiakin, myös tämä ehdotus on Suomessa vielä varsin tuntematon. Se olisi kuitenkin hyvä tuntea, sillä sen merkitys on kasvussa. Tämän voi kuulla EU-virkamiesten ja laajentumista kannattavien jäsenmaiden kansallisten päättäjien puheissa.  

Asteittaisessa laajentumisessa on nimensä mukaisesti kyse siitä, että jäsenyysprosessi jaetaan vaiheisiin.  

Vaiheet 1 ja 2 ovat jäsenyyttä edeltäviä vaiheita. Nykyisessä mallissa oikeusvaltiokehykseen, julkishallintoon ja talouteen liittyvät neuvotteluluvut painavat enemmän. Klusteri, johon nämä uudistukset kuuluvat, avataan ensimmäisenä ja suljetaan viimeisenä. Myös uudessa mallissa näillä olisi erityisasema, mutta maa saisi lisää rahoitusta ja pääsisi osallistumaan EU:n päätöksentekoon sitä mukaa, kun se edistyisi missä tahansa muista neuvotteluluvuista.  

Vaiheessa 3 kaikki neuvotteluluvut loppuun saattanut maa nimettäisiin uudeksi jäsenvaltioksi, mutta sillä olisi vielä muutamia olennaisia rajoituksia verrattuna vanhoihin jäsenmaihin. Maalla ei esimerkiksi olisi veto-oikeutta Eurooppa-neuvostossa ennen kuin se pääsee vaiheeseen 4.  

Tällä estettäisiin ainakin määräajan esimerkiksi se, että eri aikaan jäsenyyden saavat Länsi-Balkanin maat blokkaisivat toistensa jäsenyyden omien kahdenvälisten kiistojensa vuoksi. Samalla se poistaisi vanhojen jäsenmaiden huolen uusista jäsenmaista, jotka käyttäisivät vaikutusvaltaansa ja veto-oikeuttaan ei-toivotulla tavalla. 

Mallin mukaan vaiheiden 3 ja 4 väliin voitaisiin myös ottaa käyttöön samankaltainen monitorointimekanismi kuin Bulgarialla ja Romanialla oli jäseneksi päästyään käytössä. Heikon oikeusvaltiokehityksen vuoksi komissio valvoi maiden edistystä tällä saralla pidempään.  

Jotteivat Länsi-Balkanin maat jäisi taas moneksi kymmeneksi vuodeksi jumiin prosessiin tai päätyisi toisen luokan EU-kansalaisiksi, tulisi vaiheiden 3 ja 4 välille määrittää selkeä aikaikkuna. Vaiheessa neljä saavutettaisiin täysivaltainen jäsenyys kaikkine etuuksineen ja velvoitteineen.  

EU:a on myös pitkään kritisoitu siitä, että nykyinen näennäisesti keppiin ja porkkanaan perustuva menetelmä ei ole toiminut. Edistyksestä ei ole palkittu eikä taantumisesta rangaistu. Esimerkiksi Serbian muuttumiseen Aleksandar Vučićin johdolla yhä autoritäärisemmäksi ei ole riittävästi puututtu. Vasta viime aikoina, kun Serbia on kieltäytynyt liittymästä Venäjä-vastaisiin pakotteisiin, on EU ilmaissut tyytymättömyytensä.  

Asteittaisen laajentumisen malli nojaakin pitkälti siihen, että EU-jäsenyyden tuomien etujen tulee olla peruutettavissa, jos maa ei jatka uudistuksien tekemistä tai taantuu EU:n perusarvojen suhteen. Ääritapauksessa maa voitaisiin siirtää alempaan vaiheeseen.  

Hyvää asteittaisessa mallissa on myös se, että se ei aseta laajentumista ehdolliseksi EU:n sisäisille uudistuksille.  

EU:n ulko- ja turvallisuuspoliittista päätöksentekoa tulee muuttaa 

On selvää, että nykyisen geopoliittisen tilanteen vuoksi jäsenyysprosessia tulisi kiihdyttää. Se ei tarkoita sitä, että katsotaan sormien läpi Länsi-Balkanin hallituksien haluttomuutta edesauttaa uudistuksien toteutumista. Kriteereitä tulisi kuitenkin tarkastella uudessa valossa ja priorisointia voisi muuttaa.  

Erityisen tarpeellista olisi tarkastella EU:n ulko- ja turvallisuuspoliittista päätöksentekoa kokonaisuudessaan. Yksimielinen päätöksenteko ei näyttäydy erityisen toimivana Euroopan muuttuneessa turvallisuusympäristössä, missä vaaditaan välillä nopeitakin päätöksiä. Laajentumisen suhteen ei ole välttämättä myöskään tarpeellista, että jokaisen klusterin avaaminen ja 35 neuvotteluluvun sulkeminen vaatii jäsenmaiden yksimielisyyden.  

Siirtyminen määräenemmistöiseen päätöksentekoon joissain kysymyksissä voisi auttaa EU:a kohtaamaan ulkoisia haasteita. Samalla se saattaisi jäsenvaltiot paremmin vastuuseen EU:n standardien ja sääntöjen rikkomisesta. Ei ole sattumaa, että Unkari ja Puola, joilla on lievästi sanottuna vaikeuksia demokratian ja oikeusvaltioperiaatteen kanssa, kannattavat yksimielisyyttä.  

Enemmistöpäätöksenteko poistaisi myös huolta Länsi-Balkanin maiden liiallisesta vaikutusvallasta EU:n sisällä. Samalla se voisi edesauttaa esimerkiksi Kosovon jäsenyyden etenemistä. Kosovo on demokratiakehitykseltään varsin pitkällä. Silti se ei voi edetä laajentumisessa, sillä viisi EU-maata (Kypros, Kreikka, Romania, Slovakia ja Espanja) ei tunnusta sen itsenäisyyttä. Ne luultavasti käyttäisivät veto-oikeuttaan Kosovon jäsenyyden suhteen.  

Valittavaa laajentumismetodologiaa tärkeämpää on, että EU siirtyy sanoista tekoihin. Myös Suomessa on käytävä Europarlamenttivaalien alla keskustelua siitä, miten olemme valmiita turvaamaan etujamme EU:n laajenemisessa. Länsi-Balkanin maat on konkreettisesti autettava pois limbosta.  

Kosovon ja Serbian välisen dialogin lisäksi EU:n on autettava löytämään ratkaisuja muihinkin kahdenvälisiin ongelmiin, jotka ovat esteenä jäsenyydelle. Esimerkiksi Ranska välitti Bulgarian ja Pohjois-Makedonian välisen sopimuksen, minkä seurauksena Bulgaria poisti blokkinsa Pohjois-Makedonian jäsenyysneuvotteluiden aloittamiselta. EU ei ollut läsnä näissä neuvottelupöydissä.  

Samalla Länsi-Balkanin maiden kansalaisyhteiskunnan roolia on kasvatettava myös laajentumisprosessissa. Kansalaisjärjestöillä on edellytykset monitoroida uudistuksien toteutumista objektiivisesti ja tarvittaessa vaatia hallituksia viemään niitä eteenpäin.  

Hankevastaava
Jelena Simić
jelena.simic@sorsafoundation.fi

Kirjoittaja vetää säätiön demokratian kehittämisen hanketta Länsi-Balkanilla.