Kyvykkään valtion rohkea puolustus
Vastapaino julkaisi keväällä suomenkielisen käännöksen kansainvälisten huippututkijoiden kirjasta Kuinka luoda yrittäjähenkinen valtio – eli miksi innovaatiot tarvitsevat byrokratiaa. Kansanedustaja ja parlamentaarisen TKI-työryhmän puheenjohtaja Matias Mäkynen luki ja arvioi teoksen. Mäkysen mielestä kirja vie yrittäjähenkisen valtion käsitteen luoneen Marianne Mazzucaton ajattelua eteenpäin konkretisoimalla keinoja, joilla vakaa ja ketterä valtio voi tehostaa innovaatiopolitiikkaa.
Rainer Kattel, Wolfgand Drechsler ja Erkki Karo. Kuinka luoda yrittäjähenkinen valtio – eli miksi innovaatiot tarvitsevat byrokratiaa (englanninkielinen alkuteos How to Make an Entrepreneurial State – Why Innovation Needs Bureaucracy, 2022). Vastapaino 2024, 245 s. Suomennos: Kimmo Jylhämö.
Mazzucaton merkitys
Finanssikriisin jälkeen maailmalla alettiin keskustella uudesta innovaatiopolitiikan supertähdestä. Suosituksi nousseiden Yrittäjähenkinen valtio ja Missiotalous -teosten kirjoittaja Mariana Mazzucato nimitettiin vuonna 2017 brittiläisessä the Timesissa “maailman vaarallisimmaksi ekonomistiksi”.
Keskustelu alkoi myös Suomessa viimeistään vuonna 2015, kun nykyään Uuden talousajattelun keskus UTAK:ssa vaikuttava Antti Alaja kirjoitti yrittäjähenkisestä valtiosta raportin Kalevi Sorsa -säätiölle. Alaja käsitteli aihetta myös vuoden 2016 raportissaan, jonka julkaisun yhteydessä myös Mazzucato kävi Suomessa.
Mazzucato on viime vuosina siirtynyt omassa työssään innovaatiopolitiikasta yleisempään julkisen sektorin puolustamiseen ja suurten konsulttiyhtiöiden kritiikkiin. Suomen vierailuillaan Mazzucato on puhunut Suomesta esimerkillisenä yhteiskuntana ja innovaatiopoliittisena toimijana. Tämä käsitys perustuu ensisijaisesti aikaan ennen 2010-luvulla tapahtuneita tutkimus- ja tuotekehityksen (T&K) rahoitusleikkauksia sekä yliopistojen ja yritysten välisen T&K-yhteistyön vähenemistä.
Yrittäjähenkinen valtio ja missiotalous ovat hyödyllisiä käsitteitä, kun halutaan edistää tutkimusta, tuotekehitystä ja innovaatioita (TKI) sekä jäsentää erityisesti valtion roolia siinä. Mazzucaton yrittäjähenkinen valtio on aktiivinen toimija, joka ohjaa ja vauhdittaa innovaatioita niin omassa toiminnassaan kuin kannustamalla yrityksiä ja tukemalla tutkimusta. Olennaista on tavoitelähtöisyys. Sen vuoksi Mazzucato puhuu missiotaloudesta, jossa valtio määrittää päämäärän, muttei keinoja, joilla se saavutetaan. Tästä Mazzucato käyttää kirjassaan esimerkkinä Yhdysvaltain kuulentoja 1960–1970 luvuilla. Tuolloin valtio asetti päämäärän lennoista kuuhun, mutta se saavutettiin valtion ja yritysten yhteistyöllä.
Missiotalouteen kuuluu kilpailu, jossa voittavat ne yritykset, jotka kykenevät auttamaan valitun päämäärän saavuttamisessa. Silti missiotaloudesta ja kuulentoprojekteista keskusteltaessa usein esiintyvä väärinymmärrys koskee sitä, valitseeko Mazzucaton aktiivinen valtio voittajia eli niitä innovatiivisia yrityksiä, jotka hyötyvät sen politiikasta.
Yhteiskunnallisten haasteiden ratkaisun tuominen osaksi TKI-politiikkaa ei tarkoita yksittäisten yritysten tai edes sektoreiden suosimista, vaan asettaa kaikkea TKI-politiikkaa ohjaavan kehyksen. Siitä voi myös syntyä hyödyllisiä sivutuotteita. Esimerkiksi kuulentoprojekti käynnisti myöhemmän Internetin, kosketusnäytön ja GPS-tekniikan kaupallistamisen. Tästä syystä yhteiskunnallisiin haasteisiin vastaaminen valittiin myös yhdeksi kymmenestä periaatteesta, kun parlamentaarinen TKI-työryhmä linjasi suomalaista TKI-politiikkaa Sanna Marinin hallituskaudella.
Mazzucaton viitekehys on siis vaikutusvaltainen. Mielestäni sen merkitystä vähentää kuitenkin se, että historiallisia käytännön esimerkkejä lukuun ottamatta Mazzucaton kirjoissa ei mennä kovin syvälle TKI-politiikan käytäntöihin. Siis siihen, kuka, miten ja millä perusteilla missioita asettaa, ja miten nämä missiot kanavoituvat TKI-politiikan päätöksiksi aina rahoituksen jakautumista myöten.
Ketterä vakaus eli miksi innovaatiot tarvitsevat byrokratiaa?
Rainer Kattel, Wolfgang Drechsler ja Erkki Karo jatkavat Mariana Mazzucaton työtä innovaatiopolitiikan parissa uudessa kirjassaan Kuinka luoda yrittäjähenkinen valtio – eli miksi innovaatiot tarvitsevat byrokratiaa. Mazzucaton perustamassa ja johtamassa University College Londonin Institute for Innovation and Public Purpose -tutkimusyksikössä professorina toimiva Kattel, sekä muun muassa Tallinnan TalTech-yliopistossa toimivat Drechsler ja Karo vievät keskustelua yrittäjähenkisestä valtiosta useita askelia eteenpäin innovaatiopolitiikan käytäntöihin, instituutioihin ja toimeenpanoon menevässä teoksessaan.
Kirjoittajat jatkavat mazzucatolaisella linjalla esitellessään liudan uusia innovaatiopolitiikan käsitteitä kuten ketterä vakaus, byrokratiahakkeri ja Charles Goodsellilta lainattu mission mystiikka. Mazzucaton kirjoittaman esipuheen jälkeen kirja alkaa johdannosta, jossa esitellään nämä avainkäsitteet. Kirjoittajat myös määrittelevät uudelleen Mazzucaton yrittäjähenkisen valtion: ”Se kykenee tukemaan ja synnyttämään yhteiskunnassa innovointia, jota tarvitaan siihen, että voidaan ratkaista tärkeitä yhteiskunnallisia haasteita ja säilyttää samalla laaja sosiaalipoliittinen vakaus. Samalla se tukee myös kasvua ja yhteiskunnan kehitystä.”
Läpi kirjan kulkeva ketterän vakauden käsite on weberiläisen ja schumpeteriläisen innovaatioita edistävää hallintoa koskevan lähestymistavan synteesi. Weberiläisessä näkökulmassa korostuu vakaa, meritokraattinen ja asiantunteva julkinen hallinto, joka synnyttää innovaatioita yrityksissä ennakoitavuudellaan. Schumpeteriläinen tulkinta sekoittaa julkisen ja yksityisen sektorin rooleja. Siinä tärkeitä ovat pienet, osana julkishallintoa sen rajapinnoissa toimivat organisaatiot.
Yksi kirjan pääteeseistä onkin, että julkisessa innovaatiopolitiikassa tarvitaan useita erilaisia julkisen hallinnon toimijoita, jotka täyttävät erilaisia tehtäviä. Julkisella sektorilla on oltava sekä pitkän aikavälin suunnittelu- ja täytäntöönpanovalmiudet että dynaamiset tutkimus- ja oppimisvalmiudet – siis sopivassa suhteessa ketteryyttä ja vakautta.
Kirjan toisessa ja kolmannessa luvussa tehdään lyhyet katsaukset innovaatiopolitiikan nykytilanteeseen pandemian jälkeisissä yhteiskunnissa sekä asetellaan teoreettisia lähtökohtia innovaatiobyrokratioille eli innovaatioita edistäville julkisen hallinnon rakenteille ja toimintatavoille. Luvut neljästä kuuteen käsittelevät innovaatiopolitiikan kehitystä toisen maailmansodan jälkeisellä ajalla, 1970- ja 1980-luvuilla sekä näitä seuraavalla uusliberaalilla kaudella. Kultakin ajanjaksolta eritellään ja analysoidaan innovaatiopolitiikan kehitystä USA:ssa sekä Euroopan ja Itä-Aasian maissa. Viimeisessä luvussa kirjan havainnot vedetään yhteen ja kirjoittajat hahmottelevat uusweberiläisen innovaatiobyrokratian tulevaisuutta.
Kirjan historialliseen esitykseen on valittu esimerkkejä, jotka kattavat innovaatiopolitiikan klassikot USA:n puolustushallinnon ARPA-ohjelmista Japanin ja Etelä-Korean valtiojohtoisiin innovaatiobyrokratioihin. Globaali TKI-politiikan kaari käynnistyy kirjassa kylmän sodan ajasta, jolloin kuulennon tapaiset missiot olivat isossa roolissa. Viimeistään 1980-luvulta alkaen uusliberalismi ja uusi julkisjohtamisen (New Public Management, NPM) typistivät valtion roolia innovaatioiden edistämisessä. Sittemmin finanssikriisin ja pandemian selättäminen sekä herääminen ilmastokriisiin ovat kääntäneet missioiden merkityksen uuteen nousuun.
Suomi esiintyy kirjassa parissa kohdassa osana eurooppalaista innovaatiopolitiikan historiaa. Mielenkiintoisin osuus liittyy uusliberalistista aikaa 1980-luvulta eteenpäin kuvaavaan jaksoon. Siinä Suomi esitetään kiinnostavana poikkeuksena, kun muualla maailmassa uusliberalismin ja uuden julkisjohtamisen nousu johti valtioiden roolin pienentämiseen myös innovaatiopolitiikassa.
Suomen 1980- ja 1990-lukujen innovaatiopolitiikka esitetään ainutlaatuisena ”luovan korporatistisena” sopimuksena, joka perustui julkisen T&K-rahoituksen kasvattamiseen vastoin muiden maiden kehitystä. Tuolloinen innovaatiopolitiikan suuntaus näkyi myös julkisen hallinnon rakenteissa. Silloin kehitettiin muun muassa tiede- ja teknologiapoliittista neuvostoa, Sitran pääomasijoittajaroolia, teknologia ja -innovaatiorahoituskeskus Tekesiä sekä kansallisia tutkimuslaitoksia.
Tutkijat näkevät Suomen tuon ajan innovaatiotoiminnan byrokratiamallin ”arkkityyppisenä esimerkkinä parhaasta eurooppalaisesta käytännöstä, johon kaikki järjestelmät ovat pyrkineet”. Suomen järjestelmässä yhdistyivät sekä laaja yhteiskunnallinen hyväksyntä valitulle politiikalle ja siihen liittyvä vaalikausien yli jatkuva pysyvyys että kyky reagoida muutoksiin – siis ketterä vakaus.
Vähemmälle huomiolle kirjassa jää kuitenkin suomalaisen TKI-politiikan muutos finanssikriisin ja Nokian matkapuhelinliiketoiminnan romahduksen jälkeen. Sen seurauksena Suomi menetti aiempaa suhteellista asemaansa TKI-toimijana. Kaiken kaikkiaan kirjan historiallista kuvausta maailman TKI-politiikkojen kehityksestä on kiinnostavaa lukea rinnakkain Suomen TKI-politiikan konkarin Tarmo Lemolan Kohti uutta tutkimus- ja innovaatiopolitiikkaa -kirjan rinnalla, joka luo tarkan kuvan Suomen TKI-politiikan kehityksestä 1960-luvulta 2020-luvulle.
Suomen nykyisen TKI-politiikan näkökulmasta kirjoittajat tuntuvat optimistisilta luottaessaan valtion roolin nousuun. Pandemian ja Venäjän hyökkäyssodan myötä julkisen sektorin ohjaus TKI-politiikassa on kyllä korostunut, mutta talouskuripolitiikan paluu ehkä jopa 2010-luvun alkua vahvempana heittää varjon Euroopan onnistumiselle kunnianhimoisissa tavoitteissaan. Pidän kuitenkin selvänä, että monikriisin aikana Eurooppa tai koko ihmiskunta ei voi onnistua ilman vahvaa missio-orientoitunutta julkista sektoria.
Millainen on tulevaisuuden innovaatiota edistävä julkinen hallinto?
Kirjan tärkein osuus löytyy lopun yhteenvedosta, jossa kirjoittajat hahmottelevat uusweberiläistä innovaatiobyrokratiaa eli keinoja paremman innovaatiopolitiikan toteuttamiseen. Tutkijat korostavat, että yhteiskunta tarvitsee vahvoja ja vakaita julkisia organisaatioita, jotka luovat perustan nopealle reagoinnille esimerkiksi pandemian kaltaisissa kriiseissä, mutta myös tekoälyn kaltaisten uusien teknologioiden aiheuttamissa nopeissa disruptioissa.
Kirjoittajat katsovat, että julkisen hallinnon virastojen tulee edistää innovaatioita investoimalla, muokkaamalla markkinoita sekä edistämällä yhteiskunnan rakenteiden uudistumista. Julkisen hallinnon roolia tulisi kasvattaa rahoittajasta investoijaksi, mikä tarkoittaa aktiivisempaa ja ennakoivampaa yhteistyötä yksityisten toimijoiden kanssa. Yhteiskunnallisia tavoitteita eli missioita tulee edistää muun muassa sääntelyn, julkisten hankintojen ja työelämän sääntöjen avulla. Laajempaan järjestelmämuutokseen keskittyvien organisaatioiden tulisi määritellä uudelleen esimerkiksi liikenne- tai energiajärjestelmiä, jotta ne täyttävät missioille annetut kestävän kehityksen reunaehdot.
Esimerkkeinä innovaatioita edistävistä virastoista kirjoittajat nostavat ruotsalaisen innovaatiorahoitustoimija Vinnovan sekä Ison-Britannian julkishallinnon digitaalisia palveluja tuottavan Government Digital Servicen (GDS). Molemmat ovat toimineet uudenlaisina kokonaisvaltaisina toimijoina, jotka edistävät julkishallinnon missioita yhteistyössä eri toimijoiden kanssa.
Kattel, Drechsler ja Karo kuvaavat kirjan lopussa osuvasti nykyistä julkisesta sektorista käytävää keskustelua sekä sen ristiriitaisuutta. Toisaalta julkiselta sektorilta odotetaan ilmastonmuutoksen kaltaisten valtavien ongelmien ratkaisemista sekä riskipitoisten uusien hankkeiden ja teknologioiden rahoittamista. Samaan aikaan julkisen sektorin suoriutumista mitataan uuden julkisjohtamisen lyhytnäköisillä ja kapeilla tehokkuusmittareilla, jotka rankaisevat riskinotosta ja estävät kokonaisvaltaisen toimijuuden.
Innovaatiot tarvitsevat julkista hallintoa – onko 2010-luvun taantuma kääntymässä?
Hallinnon leikkausten ja jatkuvien julkisen sektorin tuottavuusohjelmien aikana kirja on rohkea liike vastavirtaan. Se on voimakas puolustuspuheenvuoro julkiselle sektorille, hallinnolle ja byrokratialle, jotka nykypäivänä esitetään usein syypäinä tehottomuudelle ja heikolle tuottavuuskehitykselle. Tosiasiassa julkinen hallinto on monissa asioissa yksityistä sektoria tehokkaampi toimija, mutta ennen muuta ne tarvitsevat toisiaan. Niin julkista, yksityistä kuin järjestöjen sekä kansalaisyhteiskunnan kolmatta sektoria tarvitaan omiin rooleihinsa.
Vastaavasti kirjassa voimakkaan kritiikin kohteena on uusi julkisjohtaminen. Kirjoittajat näkevät sen vieneen julkiselta sektorilta sekä pitkän aikavälin strategiset valmiudet että kyvyn kehittämiseen ja reagointiin. Uusi julkisjohtaminen on keskittynyt lyhytnäköisesti hallinnon perustehtävien hoitamiseen ja sen mittaamiseen.
Teoksessa on arvokasta sen maavertailuista ja käytännön esimerkeistä syntyvä konkretia, joka sidotaan teoreettiseen kehykseen uusweberiläisestä innovaatiobyrokratiasta. Kirjoittajat onnistuvat hahmottelemaan missioihin pohjautuvan innovaatiojärjestelmän kokonaisuutta sekä julkisten toimijoiden rooleja ja kyvykkyyksiä siinä.
Suomalaisen TKI-politiikan näkökulmasta teos on suomennettu osuvaan aikaan. Edellisellä hallituskaudella saavutettu parlamentaarinen sopu julkisen T&K-rahoituksen nostamisesta on konkretisoitunut rahoituslain, uudenmallisen verovähennyksen sekä vuosittain kasvavan budjettirahoituksen muodossa. Silti on vielä epäselvää, miten yhteiskunnalliset tavoitteet – siis missiot – vaikkapa päästöjen vähentämiseen liittyen ohjaavat innovaatiopolitiikkaa.
Kysymys on edelleen avoin, vaikka aiempaa vahvemmin resursoidun tutkimus- ja innovaationeuvoston työ on lähtenyt käyntiin. Petteri Orpon hallitus on myös päättänyt rahoituslain mukaisesta T&K-suunnitelmasta, jota eduskunta käsitteli syyskuun puolessa välissä. Syksyn aikana saatetaan tehdä suomalaisen TKI-politiikan missioiden määrittelyä, kun tutkimus- ja innovaationeuvoston johdolla tehdään strategisia painopistevalintoja.
Parlamentaarisen työn myötä Suomi on aloittanut uudelleen innovaatiojärjestelmän kehittämisen 2010-luvun taantuman jälkeen. Kirjan kirjoittajat kiinnittävät erityistä huomioita julkisen hallinnon rakenteisin ja toimijoihin missioiden edistämisessä. Suomessa lähtökohdaksi on otettu, että uusia julkisia organisaatioita ei tarvita, vaan uutta TKI-politiikkaa toteutetaan olemassa olevia rakenteita kehittämällä.
Muutosta tapahtuu silti. Suurimmat muutokset ovat viime vuosina tapahtuneet valtion riskirahoituksessa. Sanna Marinin hallitus muutti Juha Sipilän hallituksen ”tase töihin” -ajattelun myötä valtion kehitysyhtiöksi luodun Vake Oy:n Ilmastorahastoksi. Sen tehtävänä oli vihreän ja digitaalisen siirtymän kiihdyttäminen innovatiivisia kasvuyrityksiä pääomittamalla eli sitä voidaan pitää missiolähtöisenä toimijana.
Toinen merkittävä uusi toimija on ollut Suomen Malminjalostus Oy, joka syntyi Sipilän hallituksen pelastaessa ympäristöongelmista kärsineen Talvivaaran kaivoshankkeen. Siitä on sittemmin tullut Suomen akkuteollisuuden arvoketjun aktiivinen rakentaja yksityisten toimijoiden kanssa perustettujen yhteisyritysten myötä.
Orpon hallitus on päättänyt yhdistää Ilmastorahaston Suomen Teollisuussijoitukseen sen tytäryhtiöksi, jonka nimi muutetaan Teollisuustuki Oy:ksi. Uusi Teollisuustuki Oy keskittyisi osana konsernia valtiontukitoimintoihin emoyhtiön keskittyessä markkinaehtoiseen toimintaan. Nähtäväksi jää, viekö uudistus toimintaa kauemmas missiolähtöisyydestä, kun sitä perustellaan ensisijaisesti markkinapuutteen paikkaamisella eikä niinkään yhteiskunnallisen arvon lisäämisellä.
Ketterä vakaus sopisi teollisuuspolitiikan periaatteeksi
Ajoittaisesta vaikeaselkoisuudesta ja kapulakielisyydestä huolimatta kirja vie keskustelua valtion roolista monikriisin ratkaisemisessa useita askelia eteenpäin. Se määrittelee kyvykkyyksiä ja rooleja, joita valtiolla on oltava, jotta se pystyy ohjaamaan murrosta. Suomen innovaatio- ja teollisuuspolitiikka hyötyisi Kattelin, Drechslerin ja Karon ajatusten soveltamisesta. Aiempaa vahvempi missiopohjaisuus, riskinotto ja ketterä vakaus ovat periaatteita, joiden pohjalta TKI-järjestelmää olisi hyvä kehittää samalla, kun julkista TKI-rahoitusta kasvatetaan. Rahojen tehokas kohdentaminen vaatii osaamista ja pitkäjänteisyyttä myös julkisen hallinnon toimijoilta, eivätkä ne synny tyhjästä.
Suomen ja muiden maiden historiassa on malleja perus- ja soveltavan tutkimuksen yhteistyöstä sekä pitkäjänteisestä TKI-politiikasta, joita voitaisiin ottaa taas käyttöön. Myös Suomessa on viime vuosina käyty aiheeseen liittyvää keskustelua parlamentaarisen TKI-työryhmän lisäksi muun muassa BIOS-tutkimusyksikön sekä Uuden talousajattelun keskuksen julkaisuissa. BIOS esitti vuoden 2023 eduskuntavaalien alla kirjoittajien tavoin järjestelmämuutoksen suunnitteluyksikön perustamista valtionhallintoon.
Teos olisi hyötynyt laajemmasta pohdinnasta elinkeinoelämän ja kansalaisten osallistamiseen liittyen. Siirtymäpolitiikka ja julkisen sektorin johtajuus edellyttävät riittävästi jaettua näkemystä suunnasta, johon yhteiskuntaa kehitetään. Tarvitaan laajat yhteistyön ja osallistamisen mallit, joiden avulla yhteiskunnan eri toimijat tuntevat omistajuutta hankkeista, joita murros vaatii. Siihen eivät riitä hallinnon tavanomaiset kuulemis- ja lausuntomenettelyt.
Kirja antaa toivoa siitä, että uskaltamalla olla rohkea ja kyseenalaistamalla uuden julkisjohtamisen kaltaisia dogmeja vasemmisto voi olla uskottava niin monikriisin hallinnassa, ihmisten arjen ongelmiin vastaamisessa kuin taloudellisena toimijanakin. Tässä on olennainen ajatus koko 2000-luvun ajan vasemmistoa vaivanneen itsensä etsimisen kannalta.
Kuva: Jukka-Pekka Flander / SDP
Matias Mäkynen on SDP:n kansanedustaja ja varapuheenjohtaja, joka on toiminut parlamentaarisen TKI-työryhmän puheenjohtajana.