Norjan hyvinvointipalvelukomitea: yksityistettyjä palveluja voi palauttaa julkisiksi 

Verovaroin kaikille tarjottavat hyvinvointipalvelut ovat olleet pohjoismaisen yhteiskuntamallin – hyvinvointivaltion – perusta. Norjan hallituksen hyvinvointipalvelukomitean puheenjohtaja Jan-Erik Støstad kirjoittaa, kuinka Pohjoismaat ovat onnistuneet yhdistämään universaaleissa julkisissa palveluissa kustannustehokkuuden ja oikeudenmukaisuuden. Hyvinvointipalvelujen ominaispiirteiden vuoksi niitä on verraten hankala tuottaa tehokkaasti yksityisillä markkinoilla.

Norjan pääministeri Jonas Gahr Støren (AP) keskustavasemmistohallitus asetti vuonna 2022 asiantuntijakomitean arvioimaan, kuinka verorahoitteiset julkiset palvelut kannattaa tuottaa. Aloitteen työlle oli tehnyt oppositioon kuulunut Sosialistinen vasemmistopuolue (SV). Johtamani komitea luovutti loppuraporttinsa elokuussa 2024. Siinä tarkasteltiin erityisesti yksityisen palvelutuotannon vähentämistä julkisissa hyvinvointipalveluissa.

Yhdeksän komitean 11 jäsenestä pääsi yhteisymmärrykseen 400-sivuisesta raportista, joka käsitteli tarkemmin seitsemää hyvinvointipalvelujen aluetta. Komitean kaksi työnantajapuolen edustajaa eivät kuitenkaan hyväksyneet raportin suosituksia. Raportista pyydettiin alkuvuodesta lausuntoja laajasti eri tahoilta, minkä jälkeen hallitus tulee arvioimaan jatkotoimia. Raportista on käyty keskustelua myös Ruotsissa.

Tässä kirjoituksessa käsittelen raportin pääkohtia, jotka ovat kiinnostavia Suomen ja muiden Pohjoismaiden kannalta. Työskentelin komitean puheenjohtajana, mutta tässä kirjoituksessa esitetyt näkemykset ovat omiani. Esittelen raporttia myös Helsingin Musiikkitalossa 20.5. kello 17.00–18.45 järjestettävässä tilaisuudessa.

Kaupallisen tuotannon vähentäminen julkisissa palveluissa on mahdollista

Hyvinvointipalveluilla tarkoitetaan välttämättömiä peruspalveluja, kuten terveydenhuoltoa, vanhushoivaa ja koulutusta. Julkiset hyvinvointipalvelut ovat siis tarpeellisia käyttäjilleen. Niiden merkitys on valtava myös taloudelle. Norjassa ne kattavat bruttokansantuotteesta noin 15 prosenttia ja työllisyydestä 20 prosenttia.

Pohjoismaissa on jo pitkään käyty kiivasta poliittista väittelyä siitä, kannattaako yksityisiä yrityksiä hyödyntää verorahoitteisten hyvinvointipalvelujen tuottamisessa ja missä määrin. Ruotsissa niiden osuus tuotannosta on tällä hetkellä noin 20 prosenttia.

Norjassa osuus on selvästi pienempi, noin kahdeksan prosenttia. Silti Norjassakin on keskusteltu kiivaasti palvelujen yksityistämisestä. Osaltaan keskustelu on heijastanut eroja palvelujen yksityistämisessä eri palvelualoilla ja maantieteellisillä alueilla (ks. kuvio 1). Keskustelu kertoo myös tulevaisuuden kehitykseen liittyvistä huolista.

Komiteamme keskeisin johtopäätös on, että kaupallisen voittoa tavoittelevan tuotannon vähentäminen julkisissa hyvinvointipalveluissa on mahdollista. Kyse on siis viime kädessä kansallisesti tai paikallisella tasolla tehtävistä poliittisista päätöksistä. Palvelujen palauttaminen julkiseen tuotantoon edellyttää huolellista valmistelua. Samalla rahoitusta tulee suunnata julkiseen ja voittoa tavoittelemattomaan palvelutuotantoon, jottei palvelujen tarjonta keskeydy.

Komiteamme ehdottaa muun ohessa nykyisten käyttäjien valinnanvapauteen perustuvien mallien kriittistä arviointia, digitaalista henkilöstön ja osaamisen seurantaa sekä palvelun tarjoamiseen käytettyjen kiinteistöjen säilyttämistä julkisessa omistuksessa. Lisäksi on tärkeä varmistaa, etteivät kaupalliset palveluntuottajat saa kilpailuetua palkkauksen tai vaikkapa heikompien eläkkeiden avulla. Norjassa jotkin yksityiset toimijat ovat voittaneet kilpailutuksia painamalla kulujaan alas huonommilla eläke-ehdoilla.

Käyttäjien valinnanvapaus voi lisätä eriarvoisuutta

On useimpien kansalaisten etu, että he voivat valita julkisten palvelujen tuottajan ja halutessaan vaihtaa sitä. Näin heillä on mahdollisuus vaikuttaa palvelun laatuun.

Valinnanvapaus aiheuttaa myös ongelmia, sillä se lisää eriarvoisuutta palvelujen käytössä ja saatavuudessa. Eroja syntyy tulo- ja varallisuustason, koulutuksen sekä etnisen alkuperän perusteella. Tällä voi olla haitallisia vaikutuksia haavoittuviin ryhmiin sekä koko yhteiskunnan yhteenkuuluvuuteen, kun palvelujen käyttö ei vastaa niiden tarvetta.

Palvelujen käytön eriarvoisuus johtuu niin kutsutusta kerman kuorinnasta, jossa yksityiset palveluntuottajat houkuttelevat kannattavimpia asiakkaita ja välttelevät eniten kustannuksia aiheuttavia. Se johtuu myös siitä, että paremmassa asemassa olevat ihmiset ovat aktiivisempia etsimään palveluja. Jopa periaatteessa korkeaa laatua tavoittelevat palveluntarjoajat saattavat päätyä kierteeseen, jossa ne joutuvat heikentämään palvelunsa tasoa ja menettävät tärkeitä työntekijöitään. Tämä johtuu siitä, että laatua ja sen kustannuksia ei pystytä riittävästi huomiomaan niille maksettavassa korvauksessa.

Näitä haittavaikutuksia on mahdollista vähentää esimerkiksi sulkemalla voittoa tavoittelevat kaupalliset toimijat valinnanvapauden ulkopuolelle, kunhan julkiset ja voittoa tavoittelemattomat tuottajat pystyvät vastaamaan kysyntään. Vain harvalle palvelun käyttäjälle on väliä sillä, onko palvelun tuottaja yksityisessä omistuksessa, kunhan palvelu itsessään on kunnossa.

On olennaista muistaa, että julkisten hyvinvointipalvelujen markkinat ovat näennäismarkkinoita, joissa hinnat eivät jousta kysynnän ja tarjonnan mukaan. Julkisten palvelujen hinnat ovat ”kuluttajille” usein kiinteitä ja joskus niitä voi käyttää jopa ilmaiseksi.

Siksi valinnanvapaus tai kilpailu ei toimi niin kuin tavanomaisilla markkinoilla. Palvelujen hinnat eivät esimerkiksi nouse jonojen myötä, jolloin alempi kysyntä poistaisi jonot. Siksi yksityisillä markkinoilla hyvin toimiva valinnanvapaus saattaa johtaa julkisissa palveluissa kalliiseen ylituotantoon. Tai sitten se voi jäädä tyhjäksi toiveeksi, kun vapaus valita on vain näennäistä.

Monille käyttäjille palvelutuottajan valinnanvapautta parempi vaihtoehto olisivat heidän tarpeisiinsa paremmin sovitettavat palvelut nykyisellä tuottajalla. Esimerkiksi ruokailuvaihtoehtojen tai nukkumaanmenoaikojen välillä voisi olla enemmän joustavuutta. Pitkien etäisyyksien Pohjoismaissa yhtä useampi palveluntarjoaja ei useinkaan ole realistinen vaihtoehto.

Miksi julkiset hyvinvointipalvelut on vaikea yhdistää voitontavoitteluun?

Kaikkiin hyvinvointipalveluihin liittyvä kriittinen piirre on se, että palveluntuottajilla on informaatioetu suhteessa palvelun järjestävään julkiseen tahoon. Toisin sanoen yksityinen tai julkinen palveluntuottaja tuntee palvelunsa ja sen laadun ratkaisevasti paremmin kuin vaikkapa sitä järjestävä hyvinvointialue. Tämä johtuu siitä, että hyvinvointipalvelujen laatua on hyvin vaikea mitata ja kuvata vertailukelpoisilla tilastoilla. Miten laatu voitaisiin silloin määrittää myöskään palvelusopimuksessa?

Tällainen epäsymmetrinen informaatio ei välttämättä ole iso ongelma, jos palveluntuottajilla on saman suuntaiset tavoitteet kuin sitä ostavalla julkisella taholla. Kaupallisten palvelutuottajien olennainen tavoite on kuitenkin voiton tekeminen yritysten omistajille. Se on perustavanlaatuisessa ristiriidassa julkisen hallinnon tavoitteen kanssa, joka pyrkii tuottamaan korkealaatuista palvelua kustannustehokkaasti.

On naiivia uskoa, että yksityiset yritykset eivät hyödyntäisi informaatioetuaan voittojensa kasvattamiseksi. Kun näin kuitenkin on, sopimukset yksityisten toimijoiden kanssa ovat väistämättä puutteellisia laadun varmistamiseksi. Silti sopimusten valvontaan pitää käyttää runsaasti resursseja, jolloin se tulee kalliiksi.

Useimmat palveluja tarjoavat yritykset haluavat toki toimia rehellisesti, vastuullisesti ja pitkäjänteisesti. Markkinoiden toimintaa kokonaisuutena ohjaa kuitenkin kilpailu, jonka luonteen määrittävät omaa lyhyen aikavälin etuaan tavoittelevat yritykset. Nämä usein ulkomaalaisessa omistuksessa olevat palvelutuottajat tavoittelevat osuuttaan julkisten palvelujen kakusta painamalla laatua alas. Ennen pitkää lasku kannetaan veronmaksajille.

Raporttimme painottaa, että jo pieni määrä kaupallisia palvelutuottajia ohjaa myös julkisia ja voittoa tavoittelemattomia tuottajia toimimaan saman suuntaisesti. Tähän vaikuttaa niin sääntely kuin yksityisten toimijoiden lobbaus ja niiden käynnistämät oikeusprosessit, joilla pyritään vaikuttamaan palveluhankintoihin. Voidaan sanoa, että kaupallisten toimijoiden sana painaa vaakakupissa enemmän kuin muiden.

Kaupalliset toimijat tyypillisesti itse väittävät, että palvelusopimukset ja valvonta ohjaavat heidän toimintaansa niin tarkasti, että mahdolliset haitat ovat vähäisiä. Komiteamme näkemys kuitenkin on, että palvelutuottajien omistus on ratkaiseva tekijä. Kaupallisen tuotannon hyödyt ja haitat riippuvat silti olennaisesti yksityiskohdista, kuten sääntelystä, kilpailusta markkinoilla, rahoitusmalleista sekä valinnanvapauden asteesta.

Hyvinvointipalveluiden ominaispiirteet on tärkeä ottaa huomioon

Keskeinen hyvinvointipalveluihin liittyvä kysymys on: mikä tekee niistä niin erityisiä verrattuna muihin tavaroihin ja palveluihin, joiden tuotannossa kaupalliset markkinat toimivat hyvin?

Ilmeinen vastaus on, että hyvinvointipalveluilla on merkittävä yhteiskunnallinen rooli. Ne vaikuttavat ratkaisevasti yhteiskunnan oikeudenmukaisuuteen ja kestävään kasvuun. Tämä johtuu etenkin siitä, että ne synnyttävät osaamista ja terveyttä, sekä tasaavat niiden eroja.

Raporttimme nostaa esiin kolme julkisten hyvinvointipalvelujen yhteistä ominaispiirrettä (ks. kuvio 2). Ensiksikin ne vastaavat ihmisten perustarpeisiin. Emme yksinkertaisesti pärjää ilman peruskoulutusta tai sydänsiirtoja.

Toiseksi hyvinvointipalvelujen käyttäjät ovat haavoittuvassa asemassa: esimerkiksi lapsia, sairaita, muistisairaita vanhuksia. Heillä ei ole yleensä mahdollista ottaa selvää tarvitsemistaan palveluista saati niiden laadusta. Toisin sanoen heillä ei ole edellytyksiä toimia talousteoreettisten mallien rationaalisina kuluttajina – tai homo economicuksina.

Kolmanneksi hyvinvointipalvelut ovat luonteeltaan monimutkaisia, useallakin tapaa. Niiden tuottaminen edellyttää korkeaa ammattitaitoa ja palvelun laatu riippuu sen tuottajan ja käyttäjän välisestä vuorovaikutuksesta. Hyvinvointipalvelut toimivat ikään kuin vakuutuksina tulevien kriisien varalle ja niillä voi olla pitkän aikavälin vaikutuksia niin yksilöihin kuin koko yhteiskuntaan.

Nämä kolme ominaispiirrettä selittävät hyvinvointipalveluihin liittyvää informaatioepäsuhtaa. Samalla ne auttavat ymmärtämään, miksi yksityisellä omistuksella on erilaisia, usein haitallisia, vaikutuksia hyvinvointipalvelujen tuottamisessa verrattuna muihin markkinoilla tarjottaviin hyödykkeisiin.

Ominaisuudet ilmenevät jossain määrin eri tavoin eri palveluissa. Siksi ne auttavat myös ymmärtämään, miksi esimerkiksi sairaaloita säännellään – ja on syytäkin säännellä – eritavoin kuin päiväkoteja.

Kaupallinen tuotanto voi johtaa hyvinvoinnin eriytymiseen

Hyvinvointivointipalvelujen ominaispiirteet aiheuttavat taloustieteen kielellä ilmaistuna runsaasti markkinahäiriöitä, jos palveluja tarjotaan sääntelemättömällä markkinalla. Haitallisia vaikutuksia syntyy kuitenkin myös näennäismarkkinoilla, jotka ovat vaihtoehto silloin, kun verorahoitteisten palveluiden tuotannossa halutaan hyödyntää kaupallisia toimijoita. Sellaisiksi voi kutsua nykyisenkaltaisia pohjoismaisia julkisten hyvinvointipalvelujen markkinoita.

Mahdollisia haitallisia vaikutuksia on monia: epätasainen ja heikko palvelujen laatu, väestön eriytyminen, tarpeiden synnyttämisestä johtuva kustannusten nousu, korkeat hallinnolliset kustannukset, paikalliset kaupallisen tuotannon monopolit. Lisäksi kaupallisten palveluntuottajien omistajat haluavat voittoa sijoituksilleen, jolloin veronmaksajat voivat hyötyä vain, jos yritysten toiminnan tehokkuushyödyt ylittävät niiden voitot.

Silti jopa näennäismarkkinoilla voi syntyä yhteiskunnan kannalta positiivisia vaikutuksia, jotka näkyvät laadussa, innovaatioissa ja kustannuksissa. Yksityiset yritykset reagoivat usein nopeammin olosuhteiden muutoksiin. Raportissamme onkin käsitelty niin positiivisia kuin negatiivisia vaikutuksia, joita yksityisen tuotannolla on hyvinvointipalveluissa.

Komiteamme korostaa tarvetta kehittää julkista ja voittoa tavoittelematonta tuotantoa ajatusten ja kokemusten vaihdolla. Raporttimme sisältää myös ehdotuksen, jolla voittoa tavoittelemattomat palvelutuottajat voidaan määrittää lainsäädännössä yksiselitteisemmin. Näin tällaisten toimijoiden merkitystä voidaan kasvattaa ja varmistaa siten monipuolisempi palvelutarjonta.

Lopuksi raporttimme varoittaa, että kaupallisen tuotannon riskinä on eriytyneempi hyvinvointimalli, jota kärjistää taloudellisesti vahvojen yksityisten toimijoiden lobbaus. Panokset ovat korkeat, sillä universaalit palvelut ovat olleet pohjoismaisen hyvinvointivaltion selkäranka. Niissä on yhdistynyt ainutlaatuisella tavalla tasa-arvo ja kustannustehokkuus.

Jan-Erik Støstad esittelee komitean raporttia Kalevi Sorsa -säätiön, Arena Idén ja Friedrich Ebert Stiftung Nordic Countriesin järjestämässä tilaisuudessa Helsingin Musiikkitalossa 20.5. kello 17.00–18.45. Tilaisuudessa käsitellään hyvinvointipalvelujen yksityistämistä Norjassa, Ruotsissa ja Suomessa eri maiden asiantuntijoiden alustusten pohjalta. Tilaisuuden koko ohjelma ja ilmoittautumisohjeet löytyvät tapahtuman verkkosivuilta.

Kuva: Norjan pääministeri Jonas Gahr Støre vierailulla päiväkodissa Trøndelagin läänissä 18.9.2020 (Arbeiderpartiet CC BY-ND 2.0).

Jan-Erik Støstad on norjalainen ekonomisti ja poliitikko. Hän on työskennellyt pitkän uransa aikana Norjan valtiovarainministeriössä, Norjan ammattiliittojen keskusjärjestö LO:ssa sekä pohjoismaisen työväenliikkeen yhteistyökomitea SAMAKin pääsihteerinä. Vuosina 2005–2012 hän toimi Työväenpuolueen (AP) valtiosihteerinä Jens Stoltenbergin hallituksessa. Hän on kirjoittanut useita kirjoja, joista suomeksi on käännetty Parempaa palvelua! (Into Kustannus & TSL 2016).