Orpon ehdotus velkakatosta veisi ojasta allikkoon
Uusi 60 prosentin velkasuhteeseen sidottu velkakatto olisi epäuskottava eikä auttaisi julkisen talouden kestävyyden turvaamisessa. Uusien päällekkäisten sääntöjen sijaan Suomi tarvitsee talouspolitiikkaa, joka tukee vihreää siirtymää ja työllisyyttä eikä lisää eriarvoisuutta. Sitä edistäisivät finanssipolitiikan niin kutsutut kultaiset säännöt, jotka rajaisivat investointeja puolustukseen ja vihreään siirtymään velkasääntöjen ulkopuolelle.
Euroopan unionin (EU) vakaus- ja kasvusopimuksen julkisen talouden velka- ja alijäämäsäännöt laitettiin koronapandemian alkaessa hyllylle, jotta jäsenmaat kykenivät tukemaan talouksiaan ennennäkemättömän uhan edessä. Euroopan komissio myös käynnisti selvityksen sääntöjen uudistamiseksi. Nyt sääntöihin ollaan kuitenkin palaamassa varsin pienin muutoksin.
Huhtikuun kehysriihen lähestyessä Petteri Orpon hallitus onkin korostanut, että välttääkseen EU:n liiallisen alijäämän menettelyn hallituksen on tehtävä lisäsopeutuksia – siis käytännössä menoleikkauksia tai veronkorotuksia – jo ensi vuoden budjetissa. Pääministeri Orpo väläytti myös Uutissuomalaisen haastattelussa Suomen lakiin säädettävää velkakattoa, joka voisi olla 60 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen (BKT).
Käsittelen tässä blogitekstissä julkisen talouden velkaa ja alijäämää koskevia finanssipolitiikan sääntöjä. Aloitan tarkastelun EU:n finanssipoliittisista säännöistä, jonka jälkeen käsittelen sääntöihin yleisesti liittyvää uskottavuuden ja joustavuuden välistä dilemmaa. Tämän pohjalta torppaan ajatuksen uudesta velkakatosta, sillä se pikemmin haittaisi uskottavaa julkisen talouden hoitamista.
Euroopan unionin finanssipoliittiset säännöt ja julkisen talouden kestävyys
Finanssipolitiikan sääntöjen tarkoituksena on yleisesti hillitä julkista velkaantumista. EU:ssa tarkoituksena on myös vähentää muille jäsenmaille yhden jäsenmaan velkaantumisesta syntyviä riskejä. EU:n finanssipoliittisen säännöstön peruselementit koostuvat velka- ja alijäämäsäännöistä, jotka määrittävät 60 prosentin maksimitason julkiselle velalle ja kolmen prosentin ylärajan vuositason alijäämälle suhteessa BKT:een.
Myös joulukuussa alustavasti hyväksytyt uudet säännöt pitävät kiinni alkuperäisistä velan ja alijäämän maksimitasoista. Jos jäsenmaan velka- tai alijäämä ylittää sallitun tason, komissio käynnistää liiallisen alijäämän menettelyn. Menettelyssä komissio määrittää neljän vuoden sopeutusuran, jota voidaan tarvittaessa pidentää enintään seitsemään vuoteen. Sopeutusuran päätteeksi velan tulisi olla laskevalla uralla tai pysyä maltillisella tasolla alle 60 prosentissa BKT:sta. Lisäksi alijäämän pitäisi laskea alle kolmeen prosenttiin BKT:sta ja pysyä siinä keskipitkällä aikavälillä.
Uutena elementtinä sääntöihin on luotu muun muassa maiden erilaiset tilanteet huomioivat eritahtiset sopeutusurat. Komissio ja EU:n neuvosto tekevät kokonaisarvioinnin velka- tai alijäämäsäännöstä poikkeamisen syistä jäsenmaissa. Arvioinnissa huomioidaan muun muassa investoinnit sekä puolustusmenojen kasvu. Säännöt siis periaatteessa velvoittavat laskemaan velkasuhteen ja alijäämän alle ylärajojen ainakin jollain aikavälillä. Niiden keskeinen puute on kuitenkin siinä, että sääntöjä ei ole käytännössä sovellettu. Esimerkiksi London School of Economicsin professori ja entinen Euroopan parlamentin jäsen Luis Garicano on arvioinut, ettei tilanne muutu. Toimeenpano perustuu jatkossakin velkaantuneen jäsenmaan ja komission välisiin neuvotteluihin, eikä komissiolla yksin ole riittävää poliittista mandaattia pakottaa demokraattisesti valittuja hallituksia sopeutukseen.
EU:n finanssipolitiikan sääntöjen toimeenpano ei aina edes olisi toivottavaa, koska säännöt on sidottu yksittäisiin tunnuslukuihin. Niihin kiinnittyminen olosuhteista riippumatta ei ole perusteltua, koska taloustieteessä ei ole kyetty määrittämään yksiselitteisesti kestävää julkisen velan tai alijäämän tasoa. Yksinkertaisen mittarin luominen olisi oikeastaan mahdotonta, sillä velan ja alijäämän kestävä taso riippuu olosuhteista, jotka vaihtelevat ajan ja paikan mukaan. Yleisesti käytetty kriteeri julkisen velan kestävyydelle on se, että velkaantuneisuusaste (julkinen velka/BKT) ei niin sanotusti räjähdä eli kasva hallitsemattomasti. Tämä ei kuitenkaan tarkoita mitään tiettyä velkaantumisen tasoa vaan ainoastaan sitä, että velkasuhde tasaantuu jollekin tasolle.
Velkasuhteen kestävä taso riippuu siis olosuhteista, mitä voi hahmottaa Japanin esimerkillä. Japanissa julkinen velka oli vuonna 2022 yli 250 prosenttia BKT:sta, mikä on yli 50 prosenttiyksikköä enemmän kuin maksukyvyttömyydestä eurokriisin aikana kärsineessä Kreikassa samana vuonna. Japanissa ei ole maksukykyongelmia, koska velka on sen omassa valuutassa ja maan keskuspankki kykenee takaamaan maksukyvyn liikkeelle laskemassaan valuutassa. Keskuspankki voi siis viime kädessä ”painaa rahaa” velkojen maksuun, ja markkinat huomioivat sen tarjoamalla Japanille lainaa matalalla korolla, vaikka sen velkasuhde on noussut korkeaksi. Myöskään Euroopassa ei ole akuutteja maksukykyongelmia, vaikka velkaantuneisuusasteet ovat kasvaneet merkittävästi. Tämä johtuu olennaisesti siitä, että Euroopan keskuspankki on estänyt velkakriisien syntymisen 2010-luvun eurokriisin jälkeen.
EU:n finanssipoliittisten sääntöjen määrittämälle ja Orponkin viittaamille alijäämän ja velan maksimitasoille ei siis ole kestäviä taloustieteellisiä perusteluja. Ne onkin laadittu aikanaan poliittisena kompromissina. Esimerkiksi 60 prosentin velkakaton ongelmallisuudesta kertoo se, että EU:n julkisen velan keskiarvo ylitti vuonna 2023 jo 80 prosenttia BKT:sta ja euroalueella 90 prosenttia BKT:sta. Suomessa julkinen velka on alle keskiarvon, mutta silti noin 75 prosenttia suhteessa BKT:en.
Pyrkiminen nopeasti takaisin 60 prosentin velkatasolle ei ole realistista, sillä velkasuhteen ennustetaan kasvavan lähivuosina yli 80 prosenttiin ja ensi vuosikymmenellä jo yli 90 prosenttiin. Uusimman valtiovarainministeriön ennusteen mukaan velkasuhteen alentaminen 60 prosenttiin vuonna 2028 edellyttäisi yli 80 miljardin eli valtion vuosibudjetin suuruista sopeutusta siihen mennessä. Näin hurja sopeutus ei olisi myöskään taloustieteellisesti perusteltua, sillä kasvun hyydyttämisen ohella se veisi koko kansantalouden kaaokseen.
Finanssipoliittiset säännöt kärsivät joustavuuden ja uskottavuuden dilemmasta
Tutkimuskirjallisuudessa finanssipolitiikan sääntöjen ongelmana on pidetty sääntöjen uskottavuuden ja joustavuuden välistä dilemmaa. Uskottavat säännöt ovat tarpeeksi yksinkertaisia, jotta niiden valvonta on myös yksinkertaista ja sääntöjen rikkomukset helppo todentaa. Toisaalta yksinkertaiset säännöt ovat myös usein joustamattomia, mikä on ongelmallista, kun mikään yksittäinen sääntöön sisältyvä mittari ei kuvaa kovin hyvin velkakestävyyttä. Siksi sääntöjen tiukka soveltaminen voi johtaa epätarkoituksenmukaiseen finanssipolitiikkaan, jos säännöt esimerkiksi pakottavat kiristämään finanssipolitiikkaa laskusuhdanteessa. EU ei sääntöuudistuksellaan ota merkittäviä askelia tämän dilemman ratkaisemiseksi.
Lisäksi säännöt eivät huomioi kovin hyvin sitä, että monien maiden velkasuhde ylittää jo nyt säännöissä sovitun tason, mutta niiden on silti oikeastaan pakko lisätä joitain menojaan. On epäselvää, miten investoinnit Ukrainan tukemiseen, puolustukseen ja vihreään siirtymään kyetään yhdistämään julkisen velan sopeutuspolitiikkaan. Askel selkeämpään suuntaan olisi ollut niin kutsuttu kultainen sääntö, joka olisi sijoittanut investoinnit puolustukseen ja vihreään siirtymään velka- ja alijäämäsääntöjen ulkopuolelle.
Useat taloustieteilijät, kuten IMF:n entinen pääekonomisti Olivier Blanchard ja London School of Economicsin taloustieteen professori Paul De Grauwe ovat myös esittäneet epätäydellisiin mittareihin sidottujen sääntöjen korvaamista itsenäisten finanssipoliittisten neuvostojen tai Euroopan komission suorittamilla velkakestävyyden analyyseilla. Nyt hyväksytyssä EU:n säännöstössä komissio suorittaa velkakestävyysanalyysin jäsenmaille, jonka pohjalta ne luokitellaan eri riskitasoille. Velkakestävyysanalyysi ei kuitenkaan korvaa alijäämä- ja velkasääntöjä vaan täydentää niitä.
Vaikka julkisen talouden kestävyydestä on huolehdittava, finanssipolitiikan säännöt ajautuvat joustavuuden ja uskottavuuden välisen dilemman vuoksi helposti etenkin monikriisin aikakaudella eräänlaiseen neliön ympyröimiseen. Joustavuuden takaamiseksi säännöissä tulee olla poikkeuksia, mutta liiallinen poikkeusten määrä monimutkaistaa sääntöjä ja tekee niiden valvonnasta vaikeaa.
Sääntöjen korvaaminen velkakestävyysanalyysilla mahdollistaisi joustavamman finanssipolitiikan, jossa yhdistyvät kysynnän ja työllisyyden tukeminen, investoinnit strategisille aloille sekä velkakestävyyden takaaminen. Tällainenkaan malli ei kuitenkaan olisi ongelmaton, vaikka se antaisi suuremman painoarvon tapauskohtaisten olosuhteiden huomioimiselle. Se jättäisi sääntöjen noudattamista valvoville instituutioille harkinnanvaraa, mikä lisäisi monimutkaisuutta ja voisi johtaa instituutioiden päätösten politisointiin. Toki tätä tapahtuu jo nyt, kun EU:n taloussääntöjen noudattaminen on monille maille mahdotonta, ja niiden soveltamisessa on pakko joustaa. Koska velkakestävyyttä ei voida yksiselitteisesti määrittää, millekään yksittäiselle julkisen talouden kestävyyden mittarille tai analyysille ei tule antaa liikaa painoarvoa finanssipolitiikassa.
Uusi velkakatto olisi kestämätön ratkaisu
Edellä kuvattu nykyisten velka- ja alijäämäsääntöjen analyysi osoittaa, ettei pääministeri Orpon esittämä lakiin kirjattu velkakatto palvelisi julkisen talouden kestävyydestä huolehtimista. Velkakatto lisäisi finanssipoliittisen säännöstön monimutkaisuutta ja joustamattomuutta. Se voisi jopa haitata velkakestävyyttä. Jos velkakatosta pidetään kiinni riippumatta olosuhteista, se saattaa estää tarvittavia finanssipoliittisia toimia. Saksassa on käynyt juuri näin, kun lakiin kirjattu velkajarru on estänyt pandemiarahaston varojen käyttämisen ilmastoinvestointeihin.
Muiden maiden kokemusten perusteella tiedetään myös, että velkakattoa tarvittaessa nostetaan tai muutoin kierretään. Säännöt, joita ei voi tai joita ei kannata oikeasti noudattaa, vievät vain uskottavuutta hyviltäkin säännöiltä.
Suomessa on jo julkisen talouden kestävyyden takaamiseen pyrkiviä sääntöjä, kuten menokehykset ja keskipitkän aikavälin rakenteellista alijäämää rajoittava sääntö. Lisäksi EU:n asettamat säännöt rajoittavat jo muun muassa velan ja alijäämän maksimitasoja. Emme siis tarvitse enempää sääntöjä ohjaamaan hallituksen päätöksiä vaan hallitusta, joka kykenee itse tekemään päätöksiä julkisen talouden kestävyyden parantamiseksi. Samalla sääntöjä kannattaa kehittää. Esimerkiksi julkisen talouden kehyssääntö voisi huomioida menot ja verot tasapuolisesti, jolloin se ei ohjaisi esimerkiksi veronalennuksiin silloin, kun kannattaisi lisätä julkisia menoja.
Ei tingitä vihreästä siirtymästä, ei lisätä eriarvoisuutta eikä syvennetä taantumaa
Nojaaminen finanssipolitiikan sääntöihin olosuhteista piittaamatta voi johtaa ojasta allikkoon. Niillä perusteltu liian raju sopeuttaminen saattaa johtaa moniin kielteisiin vaikutuksiin. Aiemmin mainitun Saksan lisäksi myös Ranskassa leikataan vihreän siirtymän rahoitusta budjetin tasapainon nimissä. Yhdistyneessä kuningaskunnassa hallitusvastuuta tulevissa vaaleissa tavoitteleva työväenpuolue on peruuttanut aiemmin lupaamistaan 28 miljardin investoinneista vihreään siirtymään ja aikoo toteuttaa näistä enää vain puolet. Työväenpuolue perustelee tätä nimenomaan sillä, että haluaa pitää kiinni finanssipolitiikan säännöstä, jonka mukaan velan tulee viiden vuoden ennusteen lopussa olla laskevalla uralla. Se voi johtaa ongelmiin, sillä vihreän siirtymän onnistuminen on edellytys kestävälle taloudelle.
Orpon hallituksen mukaan kaikki menoerät ja verot ovat kehysriihessä pöydällä sopeutuksia etsittäessä. Valtiovarainministeri Purra on kuitenkin todennut, että sosiaaliturvan leikkaukset eivät ole todennäköisiä. Sen sijaan Purra on esittänyt vaihtoehtona ruoan arvonlisäveron korotusta. Sekin iskisi pahiten pienituloisiin kotitalouksiin, jotka käyttävät suuremman osan tuloistaan ruokaan, ja jotka jo kärsivät leikkauksista. Verosopeutusta voi silti pitää perusteltuna, sillä kokonaisveroaste laskee muun muassa liikenteen sähköistymisen seurauksena. Sen voi kuitenkin toteuttaa myös lisäämättä eriarvoisuutta ja vauhdittaen samalla vihreää siirtymää.
Sopeutuksessa tulisi huomioida myös talouden suhdanteet. Esimerkiksi rakennusala on syvässä ahdingossa ja kansantalous kääntyi viime vuonna taantumaan. Vielä on liian aikaista sanoa, milloin matalasuhdanteesta noustaan, sillä sen ennustaminen on vaikeaa. Taantuma ei ole yleisesti hyvä aika sopeuttaa, sillä se voi hyydyttää työllisyyttä ja koko taloutta. Se taas vaikeuttaa myös alijäämä- ja velkatavoitteiden saavuttamista.
Kuva: Flickr / Andrew Brook, CC BY 2.0 DEED
Jussi Systä vastaa säätiön talouspolitiikan tutkimuksesta ja siihen liittyvästä toiminnasta. Systä viimeistelee Tampereen yliopistossa poliittisen talouden alan väitöskirjaansa julkisen talouden kestävyyden teorioista.