Albanialla ja erityisesti Pohjois-Makedonialla oli kovat odotukset Eurooppa-neuvoston kokoukselle lokakuussa. Asiaa puitiin perin pohjin Skopjessa Kalevi Sorsa -säätiön järjestämässä Länsi-Balkanin ajatuspajaseminaarissa. Pohjois-Makedonian ulkoministerin Nikola Dimitrovin, Grazin yliopiston professori Florian Bieberin ja Suomen SDP:n Antton Rönnholmin alustuksien pohjalta keskustelemassa oli noin 20 poliittista ajatuspajaa alueen kaikista maista ja kautta poliittisen spektrin. Aiheena EU-laajentuminen oli Suomen puheenjohtajuuden takia varsin ajankohtainen, mutta Eurooppa-neuvoston päätöksen ansiosta sävyltään hieman ennakoitua erilainen.

EU:n laajentuminen Länsi-Balkanille oli lokakuussa jälleen Eurooppa-neuvoston asialistalla. Mutta kuten parilla edelliselläkin kerralla, EU ei taaskaan päättänyt avata jäsenyysneuvotteluja Albanian ja Pohjois-Makedonian kanssa. Tälläkin kertaa neuvottelujen avaaminen kaatui Ranskan vastustukseen. Erona edellisiin kertoihin, kun laajentumista käsiteltiin Eurooppa-neuvostossa, oli muutamia. Ensinnäkin nyt Ranska oli yksin – mikään muu EU-maa ei enää ollut kategorisesti molempien maiden neuvottelujen avaamista vastaan. Toiseksi tällä kertaa päätöstä ei perusteltu millään hakijamaita itseään koskevalla seikalla (Pohjois-Makedonian ehti vaihtaa nimensä ja Albania mm. puhdistanut oikeuslaitostaan). Pian kielteisen kannan esittämisen jälkeen Macron kiiruhti esittämään jäsenyysneuvotteluille kokonaan uutta mallia – tämä oli kolmas ero. Tuttua aiempaan puolestaan on se, että Eurooppa-neuvosto päätti palata asiaan taas myöhemmin. Tämän päättämättömyyden seuraukset alueella ja varsinkin Pohjois-Makedoniassa ovat dramaattiset.

Kun jäsenyysneuvottelujen aloittamista ensimmäistä kertaa käsiteltiin EU:n komission positiivisen suosituksen pohjalta kesäkuussa 2018, Hollanti ja muutama muu maa oli Ranskan tukena vaatimassa vuoden lykkäystä. Tämä näyttikin perustellulta strategialta, kun vuoden 2019 aikana Makedonia vaihtoikin perustuslaillisen nimensä Pohjois-Makedoniaksi ja pyrki Albanian tavoin tekemään myös muita uudistuksia yhteiskunnassa. Vastaavasti saman vuoden aikana esim. Hollannin parlamentti päätti suosittaa neuvotteluiden avaamista Pohjois-Makedonian, mutta ei Albanian kanssa. Kesällä 2019 Eurooppa-neuvosto jälleen käsitteli laajentumista, mutta silloin oli Saksan vuoro vaatia lykkäystä kesän yli. Perusteena oli se, että Saksan bundestag ei ennen kesälomia ehdi käsitellä Pohjois-Makedonian EU-jäsenyyden avaamista. Bundestag ehti ennen kesää hyväksyä Pohjois-Makedonian Naton jäseneksi, mutta vihreä valo EU-jäsenyysneuvotteluiden avaamiselle saatiin vasta syksyn puolella. Tämän jälkeen Ranska oli yksin Eurooppa-neuvostossa vastustamassa jäsenyysneuvotteluiden avaamista, eikä Ranskalle lopulta kelvannut yksikään puheenjohtajamaa Suomen kompromissiesityksistä. Konsensuspäätöksenteossa yksi vastustaja riittää, joten emme varmaksi tiedä, olisiko Ranskan puuttuessa joku muu vielä vastustanut.

Tällä kertaa syynä päättämättömyydelle (tai kielteiselle päätökselle) ei ollut mikään maita itseään koskeva uudistuksen tarve, vaan se, että Ranska haluaa uudistaa EU-jäsenyysneuvotteluprosessia. Ranskan hallitus toimikin vähän ajatuspajan tapaan ja julkaisi pian kielteisen päätöksen jälkeen oman non-paperinsa jäsenyysneuvotteluprosessin uudistamisesta.

Ranskan esitys uudesta jäsenyysneuvotteluprosessista perustuu neljälle periaatteelle, jotka ovat: vaiheittainen jäsenyys, tiukat vaatimukset, konkreettiset edut ja prosessin peruutettavuus. Nykyisen EU:n yhteisen lain, acquis communitairen 35 kappaletta on Ranskan esityksessä jaettu seitsemään eri lohkoon, jotka neuvoteltaisiin yksi kerrallaan ensimmäisestä viimeiseen. Aina kun yksi blokki on saatu valmiiksi, pääsisi hakijamaa siltä osin EU:n jäseneksi. Esimerkiksi kakkosblokista löytyvät koulutus, nuoriso, tutkimus ja avaruus, kulttuuri, urheilu, ympäristö, kuljetus ja telekommunikaatio- ja energia-asiat, eli vanhat kappaleet tai chapterit 14, 15, 21, 22, 25, 26 ja 27. Ranskan mallin mukaan, kun nämä on neuvoteltu päätökseen, hakijamaa pääsisi heti esim. Erasmus+ ja Horizon Europe ohjelmien ja muutaman muun ohjelman täysivaltaiseksi jäseneksi ja voisi edetä neuvottelemaan kolmosblokkia, jossa on työllisyys, sosiaalipolitiikka, kilpailu- ja kuluttajansuoja-asioita.

Näin kandidaattimaan kansalaisille tulisi heti konkreettisia hyötyjä EU:n jäsenyydestä ja siten unionin legitimiteetti kasvaisi. Toisaalta taas, jos kehitys hakijamaassa pysähtyy tai taantuu, voidaan hakijamaa tiputtaa alemmalle tasoille. Tämä toisi konkretiaa neuvotteluihin ja kannustaisi yhteiskunnalliseen muutokseen, eikä Turkin kaltaista jähmettynyttä tilannetta pääsisi syntymään.

Mallissa on paljon hyviä ideoita, joilla saattaisi oikein toteutettuna olla jäsenyysneuvotteluja tehostava vaikutus. Toisaalta positiivista on myös se, että nyt laajentuminen on jälleen EU:n asialistalla ja aktiivisessa keskustelussa. Mutta on Ranskan mallissa myös ongelmia – esimerkiksi se, että EU:n perussopimukset eivät tunnista osittaista jäsenyyttä.

Ongelmallista on4 myös uuden jäsenyysneuvottelumallin esittämisessä tässä vaiheessa ja sen varjolla jäsenyysperspektiivin sulkeminen tai vähintään lykkääminen Albanialta ja Pohjois-Makedonialta. Pohjois-Makedoniassa vuonna 2017 virkaan astunut hallitus oli pistänyt kaiken painoarvonsa EU-prosessin edistämiseen ja mm. nimikiistan ratkaisemiseen. Nyt kun EU ei lunastanut omia lupauksiaan, menetti Pohjois-Makedonian hallitus legitimiteettinsä kansalaisten silmissä – ja samalla koko EU menetti luottamuksensa kansalaisten ja hallituksen silmissä. Pohjois-Makedoniaan julistettiinkin ennenaikaiset vaalit ensi keväälle ja worst case skenaario on, että maassa vuosina 2006-2017 ollut epädemokraattinen jakso toistuu jossain mittakaavassa.

On totta, että EU:n jäsenyysprosessi ei ole ollut täydellinen järjestelmä ja varsinkin Serbian ja Montenegron kohdalla sen positiivinen muutosvoima on ollut vaillinainen, vaikka neuvotteluja on käyty 6-7 vuotta. Silti on ongelmallista, että Pohjois-Makedonian kohdalla, jossa EU-jäsenyyden tarjoama positiivinen muutosvoima on auttanut ratkaisemaan vuosikymmeniä vanhoja ongelmia, EU ei lunasta antamiaan lupauksia.

Lokakuun kokouksen päätöslauselmissa Eurooppa-neuvosto päätti palata laajentumisaiheeseen ensi keväänä, ennen toukokuussa 2020 järjestettävää EU:n ja Länsi-Balkanin huippukokousta. Aihe on luonnollisesti korkealla tulevan EU-puheenjohtajamaan Kroatian prioriteeteissa. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että EU:n uusi komissio laatii jonkinlaisen kompromissiesityksen, jossa on varmasti joitain Ranskan esityksen elementtejä ja jonka pohjalta laajentumisasioissa voitaisiin edetä. Tätä Eurooppa-neuvosto voisi käsitellä esimerkiksi maaliskuun kokouksessaan.

Jännitettäväksi jää aukenisiko geopoliittinen laajentumisikkuna Albanialle ja Pohjois-Makedonialle silloin.