Täystyöllisyys poliittisena ilmiönä
ANTTI ALAJA
Kuten tunnettua, länsimaissa koettiin 1970-luvun aikana talousajattelun käänne keynesiläisestä kokonaiskysynnän tärkeyttä korostavasta ajattelusta kohti monetarismia. Vaikka monetaristit joutuivat jo 1980-luvun alussa myöntämään, että keskuspankkien yritykset säädellä rahan määrän kasvua ovat tuomittu epäonnistumaan, yksi monetarismin keskeisimmistä politiikkasuosituksista juurtui länsimaissa talouspolitiikan lähtökohdaksi: työttömyyttä ei tule aktiivista makrotalouspolitiikkaa harjoittaen painaa alle luonnollisen työttömyysasteen. Milton Friedman oli esitellyt luonnollisen työttömyyden käsitteen 1968 Yhdysvaltojen taloustieteilijöiden konferenssissa ja Edmund Phelps tarjosi teoreettista taustaa Friedmanin käsitteelliselle innovaatiolle. Luonnollisen työttömyyden pohjalta kehitettiin sofistikoituneempi käsite NAIRU (Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment), joka viittaa kiihtymätöntä inflaatiovauhtia vastaavaan työttömyysasteeseen.
Luonnollista ja kiihtymätöntä inflaatiovauhtia heijastavat työttömyyskäsitteet ilmensivät laajempaa talouspolitiikan muutosta: aktiivinen raha- ja finanssipolitiikka katsottiin tehottomiksi ja hintavakautta uhkaaviksi talouspolitiikan muodoiksi. 1980-luvulta lähtien työllisyyspolitiikassa alettiin kansainvälisten instituutioiden toimesta painottaa tarvetta purkaa työmarkkinoiden säätelyä sekä aktivoida, kannustaa ja sanktioida yksilöitä. Työttömyys alkoi esiintyä keskustelussa yhä vahvemmin yksilöllisenä ominaisuutena, talouspolitiikan ja järjestelmän epäonnistumisen sijasta. Paradoksaalisesti samaan aikaan kun julkinen valta irtautui täystyöllisyystavoitteesta, alkoi julkinen valta sysätä yhä enemmän vastuuta yksilöille. Bill Mitchell ja Joan Muysken ovat Full Employment Abandoned -kirjassaan (2007) kuvanneet OECD-maiden poliittisten prioriteettien muutosta täystyöllisyyspolitiikasta yksilöiden työllistettävyyden edistämisen politiikkaan.
Luonnollisen työttömyyden tarinassa markkinoiden kehitys vie kohti täystyöllisyyttä ja markkinoiden tasapainotilaa, kunhan yksilöitä kannustetaan vero- ja sosiaaliturvareformien kautta töihin, koulutukseen ja aktiiviseen työvoimapolitiikkaan panostetaan ja työehdot määritellään hajautetusti markkinoilla, ilman ay-liikettä. Kehityksen piti viedä kohti täystyöllisyyttä, mutta käytännössä työttömyys jämähti Länsi-Euroopassa pysyvästi Bretton Woods -aikakautta (1944–1972) korkeammalle tasolle. Olivier Blanchard (2007) kirjoittaa, vielä 1960-luvun lopulla 15 Länsi-Euroopan maan työttömyys oli 2 prosentissa, mutta 80-luvulle tultaessa se nousi yli 8 prosenttiin. Sittemmin ei ole koettu paluuta täystyöllisyyteen tai alhaisen työttömyyden aikaan ja työllisyyspolitiikassa on koettu kunnianhimon tason jyrkkä lasku. Nykyisen talouskriisin keskellä Saksaa ja sen vientivetoista kasvumallia pidetään Suomessakin työllisyysihmeenä, mutta 1970-luvulla 5.5 prosentin työttömyyttä ei olisi pidetty samanlaisena menestystarinana.
Luonnollisen työttömyyden ajattelua on pitkään kritisoitu siitä, että se määrittelee ”työttömien reserviarmeijan” – joka pitää palkkavaatimukset kurissa – hintavakauden edellytykseksi. Kuten L. Randall Wray (2012) korostaa, työttömyys nähdään ”työkaluna” hintavakauden säilyttämiseksi. Luonnollisen työttömyyden ajattelun voi katsoa ilmentävän myös poliittista ja inhimillistä välinpitämättömyyttä työttömyyden suhteen. Tosiasiassa yhteiskunnat voivat valita myös inhimillisempiä inflaation hillinnän tapoja. Ruotsalainen taloustieteilijä Rudolf Meidner (1999) on korostanut, että ”mitä enemmän hahmotamme työttömyyden normaalina osana taloudellista järjestelmäämme, sitä nopeammin solidaarisuus työttömiä kohtaan rappeutuu”. NAIRUa ei ole turhaan pidetty antikeynesiläisyyden pääteoriana. Se merkitsi paluuta Keynesiä edeltävään talousteoriaan ja Sayn lakiin: talouspolitiikassa ei tarvitse huolehtia kokonaiskysynnästä, sillä tuotanto synnyttää aina vastaavan määrän kysyntää.
Työttömyyden kilpailevat selitysmallit: joustamattomien työmarkkinoiden hypoteesi ja kokonaiskysyntä
1990-luvun työllisyyskeskustelussa (klassisena esimerkkinä OECD:n Jobs Study vuodelta 1994) Länsi-Euroopan ”vanhoja hyvinvointivaltioita” kannustettiin kopioimaan Yhdysvaltojen suurien palkkaerojen, joustavien työmarkkinoiden ja korkean työllisyyden malli. James K. Galbraith (2012) kirjoittaa, että Euroopan hyvinvointivaltioiden krooninen työttömyys esitettiin ristiriitana ”dynaamisten markkinavoimien ja egalitarististen instituutioiden” välillä. Ajattelu korosti eurooppalaisten työmarkkinoiden joustamattomuutta hypoteesina työttömyydelle. Mutta kuten Galbraith korostaa uudessa Inequality and Instability -teoksessaan, OECD:n edistämän joustamattomien työmarkkinoiden tarinan empiirinen ongelma oli aina siinä, että Euroopassa pienten palkkaerojen mallit saavuttivat parempia tuloksia työllisyyden suhteen. Galbraith purkaa yhdessä tutkimustiiminsä kanssa myytin Euroopan joustamattomista työmarkkinoista.
Joustamattomien työmarkkinoiden hypoteesista poiketen taloustieteen jälkikeynesiläinen ja modernin rahateorian perinne on pitkään korostanut, että julkinen valta voisi halutessaan harjoittaa täystyöllisyyspolitiikkaa, ja että kokonaiskysyntä on avainkysymys työllisyyden kannalta. Ensinnäkin kyse on poliittisista prioriteeteista: Euroopan keskuspankin politiikan ja eurovaltioiden finanssipolitiikan tavoitteeksi voitaisiin määritellä täystyöllisyys. Toiseksi jälkikeynesiläisestä näkökulmasta finanssipolitiikan alijäämät ovat monissa tilanteissa hyödyllisiä yksityisen sektorin kannattavuuden näkökulmasta. Wynne Godleyn ja Hyman P. Minskyn (2008) ja L. Randall Wrayn ajatteluperinne korostaa, että julkisen sektorin alijäämiä ei kannata tarkastella erillään yksityisen ja ulkomaan sektorin taseista. Käytännössä julkisen sektorin tulisi ottaa vastuu täystyöllisyyden takaavan investointiasteen ylläpidosta. Yhä suurempi osa euroalueen kokonaisinvestoinneista voisi tulla julkisen vallan suunnalta, kuten George Irvin esittää Social Europe Journalissa.
Miksi täystyöllisyyspolitiikkaa vastustetaan?
Mutta miksi elinkeinoelämän vaikutusvaltaiset intressiryhmät, erityisesti finanssisektorin toimijat, vastustavat keynesiläisyyttä ja toimia täystyöllisyyden saavuttamiseksi? Miksi keynesiläisen perinteen politiikkasuosituksia kysynnän tärkeydestä ja julkisen kulutuksen mahdollisuuksista ei hyväksytä vaihtoehdoksi julkisessa keskustelussa, vaikka keynesiläisyys tarjoaisi talouskriisin keskellä keinon elvyttää myös yksityistä sektoria? Taloustieteilijä Michal Kalecki pohti tätä kysymystä jo toisen maailmansodan aikaisessa esseessään The Political Aspects of Full Employment. Täystyöllisyyttä vastustavat argumentit ovat periaatteessa taloudellisia, mutta Kalecki näki ”itsepäisen tietämättömyyden” takana myös poliittisia motiiveja ja intressejä. Kaleckille, kuten myös Bill Mitchelin ja Joan Muyskenille kaltaisille taloustieteilijöille, täystyöllisyys on myös poliittinen kysymys. Ja politiikassa taas, kuten tiedetään, ei voida sivuuttaa kysymystä vallasta.
Kalecki erotteli suurten teollisuusyritysten syitä vastustaa 1930-luvun New Deal -politiikkaa. Suuret yritykset (captains of industry) vastustivat lähtökohtaisesti valtion sekaantumista työllisyysongelman ratkaisuun. Laissez-faire -taloudessa, työllisyys riippuu luottamuksen tilasta: yritykset pystyivät painostamaan valtiota toimiin ”luottamuksen palauttamiseksi”. Toiseksi yritykset pelkäsivät julkisten investointien kohdentuvan liian laajoille talouden sektoreille ja vievän tilaa yksityisiltä investoinneilta. Kolmanneksi yritysten keskuudessa vallitsi syvä epäluulo jatkuvan täystyöllisyystilanteen poliittisten vaikutusten suhteen. Täystyöllisyystilanteessa työväenluokan itsevarmuus kasvaisi, ja se voisi uhata työrauhaa, ja työnjohdon auktoriteettiasemaa tehtaissa. Kun uhka potkuista pienenisi, työväenliikkeen valta esimerkiksi palkkaneuvotteluissa kasvaisi merkittävästi. Kaleckin analyysi korostaa, että täystyöllisyys ei välttämättä heikentäisi yksityisen sektorin kannattavuutta, mutta se muuttaisi valtasuhteita työtä tekevien hyväksi.
Taloustieteen historiassa Kaleckia voidaan pitää kaukonäköisenä ajattelijana, sillä hän näki ennalta sekä ”demokraattisten kapitalististen maiden” keynesiläisen hyvinvointivaltion ekspansion aikakauden että sen murtumisen. New Deal, Keynesin Yleinen Teoria ja toisen maailmansodan aikainen suunnitelmatalous loivat edellytyksiä täystyöllisyydelle vapaassa yhteiskunnassa, kuten William Beveridge (1944) kirjoitti. Sodan jälkeen yhteiskunnalliset instituutiot tähtäsivätkin täystyöllisyyteen. Kalecki kuitenkin ennusti, että jossain vaiheessa työntekijöiden itsehillintä pettäisi, hintavakaus järkkyisi ja pääoma radikalisoituisi: ”Tässä tilanteessa suuryritysten ja koroillaeläjien välille muodostuu vaikutusvaltainen allianssi, ja yhdessä ne pystyvät todennäköisesti löytämään enemmän kuin yhden taloustieteilijän kertomaan, että tilanne on kestämätön”. Kaleckin kuvauksesta voidaan löytää yhtäläisyyksiä 1970-luvun stagflaatioon, jonka seurauksena poliittiset valtasuhteet muuttuivat ja valtiot luopuivat täystyöllisyyspolitiikan harjoittamisesta.
Uusi New Deal Eurooppaan?
Nykyisen eurokriisin keskellä päättäjät puhuvat korkean työllisyyden puolesta. Mutta palveleeko harjoitettu talouspolitiikka työllisyystavoitteita? EU:n vaatima kireä finanssipolitiikka on leikannut kokonaiskysyntää kriisin keskellä ja pikemminkin syventänyt kriisiä Euroopassa. Kyse on säästämisen paradoksista. Nyt tämän myöntävät monet säästöpolitiikkaa kannattaneet taloustietelijätkin. Euroalueen vaihtotaseeltaan alijäämäiset maat eivät voi devalvoida ja palkkamaltti korjaa suuria vaihtotaseen epätasapainoja liian hitaasti. Kasvunäkymät ovat huonot, euroalueen työttömyys on noussut katastrofaaliselle 11.4 prosentin tasolle. Yhteiskuntarauha on uhattuna kriisimaissa (työttömyys on esimerkiksi Kreikassa ja Espanjassa noin 25 prosenttia) eikä edes julkisen velkaantumisen hillitsemisessä ei ole onnistuttu. Euroopassa on tulevina vuosina selkeästi poliittista kysyntää ja tarvetta 1930-luvun tapaiselle New Deal -politiikalle, joka lopettaisi leikkausten ja heikkenevän työllisyyden huonon kehän.
Amerikkalaiset keynesiläisen taloustieteen ja modernin rahateorian huippunimet professori James K. Galbraith (University of Texas Austin) ja professori L. Randall Wray (University of Missouri-Kansas City) esitelmöivät Helsingissä 3. joulukuuta. Galbraithin esitelmä käsittelee kysymystä Yhdysvaltojen ja Euroopan instituutioiden eroista ja Wray puhuu modernista rahateoriasta, funktionaalisesta rahoituksesta ja täystyöllisyydestä. Tule Paasitorniin kuulemaan Galbraithin ja Wrayn näkemyksiä täystyöllisyydestä ja Euroopan New Deal -politiikasta. Nämä talousviisaat väittävät, että nykyinen leikkausten ja työttömyyden huono kehä ei ole väistämätön ja rahapoliittisesti suvereeneille valtioilla on enemmän liikkumavaraa kuin yleisesti ymmärretään. On siirryttävä luonnollisen työttömyyden, työmarkkinajoustojen ja yksilöiden aktivoinnin politiikasta vakautta ja täystyöllisyyttä tavoittelevaan makrotalouspolitiikkaan.
Kirjallisuus:
Beveridge, William (1944): Full Employment in a Free Society. London: Allen & Unwin.
Blanchard, Olivier (2006): European Unemployment: the evolution of facts and ideas. Economic Policy. January 2006, 5-59.
Galbraith, James (2012): Inequality and Instability. A Study of the World Economy Just Before the Crisis. Oxford University Press.
Minsky, Hyman (2008): Stabilising an unstable economy. New York: Mcgraw Hill.
Mitchell, William & Muysken, Joan (2008): Full Employment Abandoned. Shifting sands and policy failures. Cheltenham & Northhampton: Edward Elgar
Meidner, Rudolf (1999): Manifest för full sysselsättning. Med Ekonomernas manifest mot arbetlösheten i EU. Stockholm: Atlas.
Wray, Randall (2012): Modern Money Theory. A Primer on Macroeconomics for Sovereign Monetary Systems. London & New York: Palgrave Macmillan.