Vastaus VM:n kritiikkiin vaikutusarvioinnista
Kalevi Sorsa -säätiö julkaisi tänään raportin, jossa tarkasteltiin VM:n työllisyysvaikutusarviolaskelmia. Raportin mukaan laskelmiin liittyy merkittävää epävarmuutta, mikä tulisi huomioida paremmin poliittisessa päätöksenteossa. VM kommentoi raporttia tuoreeltaan kolumnissaan. Säätiön toiminnanjohtaja Lauri Finér käy tässä blogissa läpi VM:n kriittiset huomiot. Ne eivät aivan osu maaliinsa.
Julkaisimme Kalevi Sorsa -säätiössä tänään Otto Kyyrösen ja Ralf Sundin raportin, jossa he käyvät läpi valtiovarainministeriön (VM) työllisyysvaikutusarvioihin liittyvää epävarmuutta. Kirjoittajien raportissa esittämä kritiikki koskee etenkin sitä, että politiikassa ja julkisessa keskustelussa on ripustauduttu näihin arviolaskelmiin, vaikka niiden tulokset ovat kiistatta epävarmoja. Edeltäjiensä tavoin myös Petteri Orpon hallitus on perustanut tavoitteensa julkisen talouden vahvistamisesta VM:n työllisyyslaskelmiin.
Kirjoittajien näkemys perustuu vaikutusarvioiden analyysiin sekä aihetta koskevaan tutkimuskirjallisuuteen. Kyyrönen analysoi raportin luvussa 2 kaikki noin 20 arviointimuistiota, jotka VM oli julkaissut kesäkuuhun 2024 mennessä Orpon hallituksen toimien työllisyysvaikutusten arvioimiseksi. Hän tarkastelee tutkimuksen valossa myös laskelmien sokeita pisteitä.
Sund tekee raportin luvussa 3 vaihtoehtoisen arviolaskelman, jossa VM:n arvioiden oletuksia on oikaistu varovaisemmiksi. Oikaisujen myötä työllisyysvaikutusarvio laskee VM:n laskemasta 74 100:sta 33 700:an – siis noin 40 000 alemmaksi. Sundin kokonaisarvio hallituksen työllisyystoimien vaikutuksista on 13 000 työpaikkaa, kun myös hallituksen säästöpäätösten työllisyysvaikutukset huomioidaan erillisellä laskelmalla. Laskelmien oletukset on kuvattu ja perusteltu tarkemmin raportissa (ks luku 3.2 ja luvun 3.3 taulukko 3).
VM:n finanssineuvos Jukka Mattila kommentoi raporttia tänään ministeriön kolumnissaan. On hienoa, että VM käy laskelmistaan keskustelua. Sen kautta niin päätöksentekoa kuin vaikutusarviointia saadaan – ja on jo saatu – paremmaksi. Muutamat Mattilan huomiot eivät kuitenkaan osu aivan maaliinsa, joten kommentoin niitä tässä kirjoituksessa.
VM:n kritiikissä väärinymmärrys – vaikutusarvioita tarvitaan, epävarmojakin
Ensiksi on syytä korjata kolumnin ilmeinen väärinymmärrys. Mattila epäilee kirjoituksessaan, että raportissa kritisoitaisiin lakiesitysten vaikutusarviointien tarkoituksenmukaisuutta yleisesti. Raportti kuitenkin nimenomaan nostaa esiin sen, miten tärkeää vaikutusarviointi on ja miksi se pitää ottaa vakavasti.
Otto Kyyrösen sanoin: ”Puutteellisenkin datan pohjalta voi ja pitääkin tehdä arvioita ja ennusteita. Eri asia sitten on, kannattaako koko työllisyyspolitiikka ja sen työkalupakki virittää niiden varaan.”
Toiseksi Mattila antaa ymmärtää, että raportin sisältö olisi ristiriidassa tutkimuskirjallisuuden ja muiden asiantuntijoiden näkemysten kanssa. Työllisyysvaikutusarvioihin liittyvä epävarmuus ja sen parempi huomioiminen politiikassa on kuitenkin nostettu esiin esimerkiksi useissa työllisyysvaikutuksia tutkineiden tutkijoiden kannanotoissa (1, 2).
Laskelmien epävarmuutta ja sen merkitystä on käsitelty seikkaperäisesti myös Talouspolitiikan arviointineuvoston uusimmassa raportissa:
”Työllisyysvaikutuksia koskevat ennakkoarviot ovat luonnostaan epävarmoja. Ensinnäkin epävarmuutta on sekä työvoiman tarjontajoustoista että työnteon kannustimien muutoksista. Toiseksi tietyn uudistuksen vaikutus riippuu todennäköisesti myös siitä, mitä muita uudistuksia toteutetaan. Kolmanneksi työmarkkinatilanne itsessään todennäköisesti joko estää tai edistää mahdollisten työllisyysvaikutusten toteutumista.
Kaikki nämä epävarmuustekijät merkitsevät sitä, että uudistusten vaikutuksista ei voida antaa kovin varmoja ’lupauksia’. Tämä olisi myös pidettävä mielessä, kun tarkastellaan työllisyysuudistusten merkitystä julkisen talouden tasapainottamisen välineenä. Liian optimistiset arviot voivat antaa liian suuren painoarvon työllisyyspolitiikalle julkisen talouden vakauttamisessa.”
VM:n aikuiskoulutustuen lakkautusta koskevan vaikutusarviolaskelman oletukset eivät perustu suoraan tutkimuksiin
Kyyrösen ja Sundin keskeisin johtopäätös on siis linjassa muun tutkimuksen kanssa. Mattilan yksityiskohtaisempi kritiikki koskee raportin yksittäistä aikuiskoulutustuen lakkautusta tarkastelevaa vaikutusarviota. Se on yksi Sundin vaihtoehtolaskelmaan sisältyvästä 13:sta arviosta (ks. raportin taulukko 3). VM:n aikuiskoulutustuen lakkautusta koskevan laskelman menetelmä poikkeaa olennaisesti kaikista muista raportissa käsitellyistä työllisyysvaikutusarvioista.
VM on arvioinut omassa laskelmassaan, että aikuiskoulutustuen lakkautus tuo 10 000 lisätyöpaikkaa. Raportissa laskelma on sivuutettu kokonaan, jolloin toimelle ei ole arvioitu lainkaan työllisyysvaikutusta. Tätä kirjoittajat perustelevat sillä, että VM:n arviolaskelma ei nojaa tältä osin tutkimustietoon perustuviin oletuksiin. Niissä ei ole huomioitu esimerkiksi sitä, että aikuiskoulutustuen lakkautus voi myös vähentää työllisyyttä. Työllisyyden lasku voi johtua niin lisäkoulutuksen tuomasta osaamisesta kuin sijaisten palkkaamisesta aikuiskoulutuksessa olevan tilalle. Aikuiskoulutuksen työllisyyttä lisäävistä vaikutuksista on myös tutkimusnäyttöä.
Mattila tuo kuitenkin esiin, että Lainsäädännön arviointineuvosto on aikuiskoulutustuen lakkautusta koskevasssa lausunnossaan todennut, että VM:n ”vaikutusten arvioinnissa on hyödynnetty runsaasti tilasto- ja tutkimustietoa”. VM:n arviomuistiossa ja aikuiskoulutustuen lakkauttamista koskevassa hallituksen esityksessä on todellakin viitattu kolmeen aikuiskoulutustukea koskevaan kotimaiseen tutkimukseen.
VM:n laskelmien oletukset eivät kuitenkaan perustu näissä tutkimuksissa havaittuihin empiirisiin lukuihin vaan VM:n omaan kiistanalaiseen oletukseen siitä, että aikuiskoulutustuen käyttö vähentäisi työllisyyttä lähes täysimääräisesti. Oletusta ei voi perustaa VM:n viittaamiin kolmeen tutkimukseen, sillä niiden aineistoissa ei ole käsitelty lainkaan esimerkiksi aikuiskoulutustuen vaikutuksia sijaisten työllisyyteen.
Mikään kolmesta VM:n muistiossa viitatusta tutkimuksesta ei myöskään varsinaisesti edes koske aikuiskoulutustuen lakkauttamista tai sen vaikutuksia. Ensimmäinen niistä tarkastelee sitä, miten aikuiskoulutustuki lisää uusien opintojen aloittamista, ja miten aikuiskoulutustuen korotus vuonna 2010 vaikutti sen käyttöön. Toisen viitatun tutkimuksen mukaan aikuiskoulutustuki ”edistää kouluttautumista ja myös ammatinvaihtoa”. Saman tutkimuksen mukaan aikuiskoulutustukijakson aikana tuen käyttäjän työllisyys laskee, mutta olennaista vaikutusta työllisyyteen ei havaita enää keskipitkällä aikavälillä.
Kolmannessa viitatussa tutkimuksessa on todettu, että ”aikuisena aloitetut opinnot nostavat ansioita ja parantavat työllisyyttä”. Toisin sanoen sekin osoittaa, että VM:n oletus aikuiskoulutustuen työllisyyttä heikentävästä vaikutuksesta on kiistanalainen. Ainakaan näiden tutkimusten pohjalta ei voida tehdä varmoja päätelmiä aikuiskoulutustuen työllisyysvaikutuksista kokonaisuutena. Siksi voi olla turvallisempaa sivuuttaa ne kokonaan, kuten raportin laskelmassa on tehty.
Vaikutusarvioihin liittyy aina epävarmuutta ja sen kanssa on osattava elää
Mattila pitää raportissa esitettyä vaihtoehtoista vaikutusarviota pessimistisenä. Toisaalta esimerkiksi Talouspolitiikan arviointineuvosto ja tutkijat ovat tuoneet esiin sen, että hallituksen käyttämät VM:n arviot saattavat olla myös ylioptimistisia. Tämä kertoo ennen muuta vaikutusarviointiin väistämättä liittyvästä epävarmuudesta. Mattilan sanoin: ”Tieteellinenkään tieto ei ole luonteeltaan täysin eksaktia.”
Kuten Ralf Sund toteaa, raportin tarkoitus ei kuitenkaan ole ”esittää väitettä oikeasta työllisyysvaikutuksesta vaan ennen muuta osoittaa, miten suuri epävarmuus käytettyihin vaikutusarviolaskelmiin liittyy jopa lyhyellä aikavälillä”.
Raportin viestiä kannattaakin lukea tästä näkökulmasta. Jopa varsin pienet ja perustellut muutokset työllisyyslaskelmien oletuksissa muuttavat tulosta olennaisesti. Samalla ne voivat viedä pohjan hallituksen tavoitteilta sopeuttaa julkista taloutta. Jos lisätyöpaikkoja syntyy 13 000 hallituksen tavoitteleman 100 000:n sijaan, Orpon hallitus joutuu hylkäämään toiveensa siitä, että lisätyöpaikat kaventaisivat alijäämää kahdella miljardilla eurolla.
Toiminnanjohtaja
Lauri Finér
lauri.finer@sorsafoundation.fi
Kirjoittaja johtaa säätiötä ja tutkii verotusta koskevia aiheita.