Verotietojen julkisuutta voisi yhä laajentaa

Verotietojen julkisuus laajenee ensi vuoden jälkeen, kun vuoden 2022 verotiedot ovat tulleet julkisiksi. Senkin jälkeen julkisiin verotietoihin sisältyy vain noin kolmannes veroista ja vain osa tuloista.

Helsinkiläisten julkiset verotiedot sisältäviä verokalentereita vuosilta 1945 ja 1957. Verokalentereita myytiin vuoteen 1987 asti.

Kirjoitusta päivitetty 9.11.2022.

Vuosittaista veropäivää vietetään tänään keskiviikkona eli 9.10.2022, kun media saa Verohallinnolta listaukset vähintään 100 000 euroa verotettavia tuloja viime vuonna saaneista suomalaisista. Lisäksi Verohallinto julkistaa verkkosivuillaan avoimena datana kaikkien suomalaisten yhteisöjen julkiset verotiedot. Nämä listaukset muodostavat pohjan moninaiselle julkiselle keskustelulle. Lisäksi media ja kaikki muutkin saavat kenen tahansa julkiset verotiedot puhelimitse tai Verohallinnon asiakaspäätteiltä.

Viime vuonna verotietojen julkisuus laajeni hieman sitä edeltävistä kahdesta vuodesta. Vuosien 2019 ja 2020 veropäivänä puhuttiin siitä, kuinka vähintään 100 000 euroa tienanneilla oli ollut oikeus estää julkisten verotietojensa välittäminen medialle. Esimerkiksi viime vuonna 2020 liki 4 500 suurituloisen suomalaisen verotiedot puuttuivat median listauksilta. Tietojen luovutuksen vastustaminen on yhä mahdollista ja tänä vuonna noin 1700 henkilöä vastusti verotietojen luovuttamista medialle. Helsingin hallinto-oikeus teki kuitenkin 20.4.2021 päätöksen, jonka perusteella mediat voivat pyytää Verohallinnolta listauksen tietojen luovuttamista vastustaneiden nimistäMediat taas voivat edelleen pyytää listauksilla olevien julkiset verotiedot Verohallinnolta yksitellen. Käytännössä tietojen luovutuksen vastustaminen siis aiheuttaa jatkossa lähinnä viivettä ja hallinnollista työtä niin tietojen luovuttamista vastustaville kuin medialle ja Verohallinnolle. Esimerkiksi Helsingin Sanomat pyrkii saamaan luovuttamista vastustaneiden verotiedot sivustolleen jo tämän päivän aikana.

Verotietojen julkisuus laajenee edelleen ensi vuoden jälkeen, kun vuoden 2022 tuloverotiedot ovat tulleet julkisiksi. Eduskunta hyväksyi 19.10.2022 lakiesityksen, jonka myötä toteutetaan hallitusohjelman kirjaus siitä, että ”myös verotuksen päättymisen jälkeen tehdyt muutokset verotustietoihin tulevat julkisiksi”. Tällä hetkellä tilanne on siitä erikoinen, että julkiset verotiedot saattavat sisältää vanhoja vääriä tietoja, mikä osaltaan asettaa ihmiset eriarvoiseen asemaan. Nykyiset julkiset verotiedot ovat verotuksen päättymishetken mukaisia, vaikka verotusta oikaistaan usein myöhemmin esimerkiksi virheiden korjaamiseksi tai verotarkastusten seurauksena. Tämä ongelma on siis määrä ratkaista ensi vuonna. Kiinteistöverotuksessa muutos astuu voimaan vuoden 2023 verotietoja koskien. Lakimuutos astuu voimaan syyskuussa 2024.

Julkiset verotiedot antavat silti tämänkin muutoksen jälkee varsin puutteellisen kuvan veronmaksusta ja tuloista. Mediassa uutisoidaan näkyvästi ”suurituloisimmista suomalaisista” ja siitä ”kuka tienasi eniten”, jolloin moni saattaa ajatella, että julkiset verotiedot kertoisivat sen meille. Erityisesti suurituloisimpien tuloista merkittävä osa kuitenkin puuttuu verotiedoista, ja veroista niiden piirissä on vain kolmannes, kuten jäljempänä tästä kirjoituksesta käy ilmi. Aivan aluksi tarkastelen kuitenkin verotietojen julkisuuden historiaa ja sitä, mitä ne oikein sisältävät ja miksi. Loppuosa kirjoituksesta on päivitetty versio viime vuotisesta tekstistäni.

Verotietojen julkisuuden historia

Nykymuotoinen verotietojen julkisuus Suomessa juontaa juurensa kuntien taksoitusluetteloihin, joihin kerättiin verotietoja jo 1800-luvulla. Taksoitusluetteloihin merkittiin muun muassa tiedot eräistä tuloista, varoista sekä verojen määrä. Sittemmin verotiedot ovat olleet enemmän tai vähemmän julkisia. Nykyinen verotustietojen julkisuutta ja salassapitoa koskeva laki säädettiin vuonna 1999, mutta verotustiedot ovat olleet julkisia pitkälti samaan tapaan jo vuodesta 1960.

Lehti-ilmoitus raatihuoneella esillä olevasta taksoitusluettelosta Hangö-lehden etusivulla 17.2.1906. Lehti saatavilla Kansalliskirjaston digitaalisesta arkistosta.

Vuoden 1999 laissa julkiset verotiedot vastasivat pääperiaatteiltaan kuntien taksoitusluetteloita: ne sisälsivät yksityishenkilöiden ja yhteisöjen verotettavat tulot ja varat sekä niistä maksetut verot (ks. silloisen lain 5 §). Sittemmin verotietojen julkisuus on kaventunut, kun varallisuusveron lakkauttamisen seurauksena varallisuustiedot poistuivat julkisista verotiedoista vuodesta 2006 alkaen.

Nykyään media julkaisee siis eräiden suurituloisten julkisia verotietoja ja muiden tiedot täytyy osata pyytää Verohallinnosta. Vielä vuoteen 1987 asti eräät yhdistykset julkaisivat ja myivät verokalentereita, jotka sisälsivät kaikkien suomalaisten verotiedot. Tuolloin säädetty henkilörekisterilaki muutti tilanteen niin, että vain mediat ovat saaneet julkaista Verohallinnolta saamiaan tietoja toimituksellisessa tarkoituksessa.

Vain noin kolmannes veroista sisältyy julkisiin verotietoihin

Suomessa viranomaistoiminnan julkisuudesta säädetään julkisuuslaissa, jonka 1 §:än sisältyy laaja julkisuusperiaate: ”viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä”. Verotusasiakirjat sisältävät tarkkoja ja jopa arkaluonteisia tietoja, joten verotietojen julkisuudesta ja salassapidosta on katsottu tarpeelliseksi säätää omassa laissaan. Sen mukaan vain laissa erikseen nimetyt verotiedot ovat julkisia (ks. 4 §). Niitä ovat ennen muuta tiedot yksityishenkilöiden sekä yhteisöjen verotettavista tuloista sekä niistä maksetuista veroista.

Verotustietojen julkisuus koskee siis vain tuloverotusta eli valtion ja kuntien ansiotuloveroja sekä yhteisöveroa (ks. 5 §). Nämä verolajit muodostavat vain noin kolmanneksen kaikista veroista, joita kerättiin vuonna 2020 noin 100 miljardia euroa. Toisin sanoen noin kaksi kolmannesta veroista puuttuu kokonaan julkisista tiedoista.

Tutkijat Marja Riihelä ja Tuomala ovat arvioineet tuoreessa artikkelissaan sitä, miten eri verolajit kohdentuvat eri tuloluokkiin. Kokonaisuutta hahmottavasta kuviosta (kuva 1) alla näkee hyvin, että julkiset verotiedot antavat varsin epätasapainoisen kuvan eri tuloluokkien maksamista veroista. Tämä johtuu siitä, että julkisiin verotietoihin sisältyvät tuloverot kohdistuvat luonteensa vuoksi pääosin suurituloisiin (ks. kuvassa musta, tummanharmaa ja vaaleanharmaa). Erityisesti suurituloisimpiin kohdistuvat pääomatulovero ja yhteisövero (ylin vaaleanharmaa). Sen sijaan suhteellisesti enemmän pieni- ja keskituloisiin kohdistuvat sosiaalivakuutusmaksut (keskimmäinen harmaa) ja kulutusverot (punainen) puuttuvat julkisista verotiedoista. Pelkästään julkisia verotietoja tarkastellessa voi siis saada kuvan, että veroja maksavat lähinnä suurituloiset, vaikka myös pienituloiset maksavat tuloihinsa suhteutettuna varsin paljon veroja.

Kuva 1. Keskimääräiset kokonaisveroasteet tuloryhmissä verolajeittain 2018 (tuhansia euroja).
Lähde: Riihelä ja Tuomala 2022. Aineistolähde: Tulonjaon kokonaisaineisto 1995–2018, Kulutustutkimus, Tilastokeskus. Kirjoittajien mukaan aineisto aliarvioi varakkaimpien varallisuutta, sillä osa siitä puuttuu aineistosta. Pääomatulovero valtion verotuksessa sisältää myös osingoista maksetun yhtiöveron. Muut verot ja maksut sisältää työnantajan pakolliset sosiaalivakuutukset.

Valtaosa osingoista ja muut verovapaat tulot puuttuvat verotiedoista

Julkisista verotiedoista saa maksettujen verojen ohella puutteellisen kuvan myös ihmisten tuloista. Tämä johtuu siitä, että ne sisältävät lain 5 §:n mukaan vain verotettavat tulot. Esimerkiksi valtaosa osingoista kertyy osakeyhtiöille, rahastoille ja muille yhteisöille, joille ne ovat lain mukaan pääosin verovapaata tuloa* (mm. suomalaisten pörssiyhtiöiden omistuksesta noin 80 % yhteisöillä). Perinnöt ja lahjat taas eivät sisälly julkisiin verotietoihin, sillä niitä ei laissa luokitella tuloiksi, kun niitä verotetaan erillisen perintö- ja lahjaverolain mukaisesti.

Erityisesti varakkaimpien ihmisten tuloista merkittävä osa kertyy holdingyhtiöihin, niin kutsuttuihin vakuutuskuoriin* sekä muihin yhteisöihin. Suomessa ei ole tutkimusta näiden tulojen osuudesta, mutta eräässä tutkimuksessa on arvioitu, että saman tyyppistä verotusta soveltavassa Norjassa jopa puolet suurituloisimman 0,1 prosentin tuloista kertyy yhteisöihin. Jos tilanne olisi Suomessa samankaltainen, reilusti yli puolet suurituloisimpien tuloista olisi julkisten verotietojen ulkopuolella, sillä myös yksityishenkilöiden suoraan saamista pääomatuloista iso osa on verovapaita.

Esimerkiksi yksityishenkilöiden suoraan saamista osingoista valtaosa on lain mukaan verovapaita. Vuonna 2019 suomalaisten yksityishenkilöiden saamista osingoista 41 prosenttia – eli 2,7 miljardia euroa – oli verovapaata tuloa (ks. kuva 2 alla). Suurin osa näistä osingoista saadaan pörssin ulkopuolisista listaamattomista osakeyhtiöistä, joihin sovelletaan pääosin huojennettua osinkoverotusta**. Se tarkoittaa, että tiettyjen ehtojen täyttyessä osingosta ”25 prosenttia on veronalaista pääomatuloa ja 75 prosenttia verovapaata tuloa” (tuloverolaki 33 b §).

Kun edellä mainitusta 25 prosentista maksetaan yleensä 30 prosentin pääomatuloveroa, jää koko osingosta maksettavaksi veroksi 7,5 prosenttia (= 25 % x 30 %). Verotietojen julkisuus määräytyy kuitenkin verotettavan osuuden mukaisesti. Siksi julkisista verotiedoista puuttuu kokonaan verovapaa osuus osingosta eli huojennettujen osinkojen kohdalla 75 prosenttia.

Verohuojennus on johtanut Suomessa myös laajaan tulonmuuntoon, kun esimerkiksi monet lääkärit ja juristit ovat saaneet työtulojaan jopa kymmeniä prosenttiyksikköjä matalammin verotettuna osakeyhtiönsä kautta. Näillä järjestelyillä on samalla piilotettu iso osa tuloista julkisista verotiedoista, sillä nostamalla työtulo normaalisti palkkana sisältyisi koko tulo julkisiin verotietoihin. Huojennetusta osingosta niihin sisältyy siis vain 25 prosenttia.

Kuva 2. Lähde: Verohallinto.

Lukuisten puuttuvien tietojen vuoksi verotietojen julkisuus kohdistuu eri tulonsaajaryhmiin hyvin eri tavoin. Kun monien varakkaiden pääomantulonsaajien tuloista reilusti yli puolet voi puuttua julkisista tiedoista, palkat, eläkkeet ja muut etuudet sisältyvät niihin yleensä kokonaan. Tämä johtuu siitä, että ne kertyvät suoraan edunsaajalle ja ovat useimmiten kokonaan veronalaista ansiotuloa. Poikkeuksen muodostavat lähinnä verovapaat kustannusten korvaukset ja toimeentulotuki.

Mikä on verotietojen julkisuuden tarkoitus?

Julkisista verotiedoista saa siis puutteellisen kuvan ihmisten ja yhteisöjen tuloista ja heidän maksamistaan veroista. Ennen kuin käsittelen sitä, miten julkisuutta voitaisiin kehittää, on syytä kysyä, miksi yksittäisten verovelvollisten verotietojen pitää ylipäänsä olla julkisia eli mitä julkisuudella tavoitellaan.

Julkisuusperiaatteen keskeinen perustelu on se, että läpinäkyvyys lisää ihmisten vaikuttamismahdollisuuksia. Vaikuttamisen edellytyksenä avoimessa demokratiassa on kansalaisten mahdollisuus arvioida julkisen vallan ja julkisten resurssien käyttöä. Läpinäkyvyyteen kuuluu myös se, että tieto on helposti saatavilla ymmärrettävässä muodossa.

Esimerkiksi julkisen hallinnon työntekijöiden palkkaustiedot on päätetty pitää näistä syistä laajasti julkisina (ks. nimikirjalaki 7 §). Verotietojen julkisuus ei ole sisällöltään yhtä laajaa, mutta se koskee kaikkia – ei vain julkisen hallinnon työntekijöitä. Sitä voidaan perustella sillä, että julkisista verotiedoista saadaan olennaista tietoa tulo- ja varallisuussuhteista. Raha ja varallisuus tuovat valtaa, joten tulotietojen avulla voidaan osaltaan valvoa valtaapitäviä sekä heidän taloudellisia intressejään. Näin verotietojen julkisuus osaltaan hillitsee myös korruptiota ja muita väärinkäytöksiä.

Veroilla rahoitetaan julkisen hallinnon toiminta, joten verotiedot antavat myös näkymää siihen, miten vastuu jakautuu ja kuka hyötyy verotuksen porsaanrei’istä ja verotuista. Verotietojen julkisuudesta on myös suoria hyötyjä, sillä läpinäkyvyys hillitsee harmaata taloutta, kun esimerkiksi kolmannet osapuolet voivat havaita verotiedoista puuttuvia tuloja. Norjassa tehdyssä tutkimuksessa havaittiin huomattavaa verotulojen kasvua, kun julkisten verotietojen saatavuutta parannettiin.

Ihmisten ja yhteisöjen tietojen julkisuudesta päätettäessä on välttämättä haettava tasapainoa eri näkökulmien välillä. Sama koskee myös verotietoja, joiden julkisuudelle on syytä asettaa rajoja muun muassa ihmisten yksityisyyden, turvallisuuden ja yritysten liikesalaisuuksien turvaamiseksi. Esimerkiksi vuonna 2010 verotietojen julkisuutta kavennettiin ihmisten turvallisuuden parantamiseksi siten, että niistä ilmenee nykyään asuinkunnan sijaan vain maakunta.

On myös huomioitava se, että kaikkia tarkoituksia varten ei tarvita yksilöityä verotietoja. Tietosuojalaki (ks. 31 §) antaa laajasti mahdollisuuden hyödyntää verotietoja muun muassa tutkimukseen ja tilastointiin, kunhan tiettyä henkilöä koskevat tiedot eivät paljastu ulkopuolisille. Esimerkiksi Tilastokeskus ja Verohallinto julkaisevat verotustiedoista koottuja tilastoaineistoja verkkosivuillaan. Niillä voidaan arvioida muun muassa tulojen ja varallisuuden kehitystä väestöryhmittäin. Samalla on selvää, että medialle toimitettavien verotietolistausten kaltainen avoin data helpottaa huomattavasti tietojen käsittelyä ja eri aineistojen yhdistämistä. Tilastointi ei voi siten täysin korvata yksilöityjen verotietojen julkisuutta.

Miten verotietojen julkisuutta voitaisiin parantaa?

Edellä olen kuvannut julkisten verotietojen puutteita ja sitä, kuinka niiden vuoksi eri tulonsaajaryhmiä kohdellaan epätasapuolisesti. Verotiedoista saa tämän vuoksi osin epätasapainoisen kuvan todellisuudesta. Nykytilanne ei siksi ole verotietojen julkisuuden tavoitteiden mukainen. On erityisen vaikea nähdä perusteita sille, että merkittävää yhteiskunnallista valtaa käyttävistä ja huomattavista verotuista hyötyvien suurituloisten tiedot jäävät suurelta osin julkisuuden ulkopuolelle. Tilanteen muuttaminen edellyttäisi kuitenkin lakimuutoksia.

Yksinkertainen parannus olisi lisätä julkisiin verotietoihin sellaiset verovapaat tulot, joista kerätään jo nyt tarvittavat tiedot veroilmoituksilla. Näihin tuloihin lukeutuvat edellä käsittelemäni yksityishenkilöiden suoraan saamat verovapaat osingot. Myös perintöjen ja lahjojen sekä niistä maksettujen verojen kokonaismäärien julkistaminen saajakohtaisesti voisi olla suhteellisen helppoa.

Vakuutuskuoriin sekä yhteisöihin kertyneiden osinkojen ja varallisuustietojen ainakin osittaiselle julkistamiselle on helppo löytää perusteita. Tämä voisi edellyttää kuitenkin uusien tietojen keräämistä julkistusta varten, joten julkisuuden lisäämisessä voi olla syytä edetä asteittain. Joka tapauksessa on verotietojen julkisuuden tavoitteiden kannalta kestämätöntä, että osa tuloista näkyy julkisissa verotiedoissa ja osa ei. Siksi ongelma olisi syytä ratkaista.

Suomi voisi edistää verotietojen julkisuutta myös kansainvälisesti, sillä vastaavaa läpinäkyvyyttä ei monissa maissa ole. Pohjoismaat tunnetaan maailmalla juuri läpinäkyvyydestä ja osin sen takaamasta luotettavasta hallinnosta.

Kirjoitusta päivitetty 9.11.2022.

Toiminnanjohtaja
Lauri Finér
lauri.finer@sorsafoundation.fi

Kirjoittaja johtaa säätiötä ja tutkii verotusta koskevia aiheita.

* Yhteisöjen saamien osinkojen verotus ja julkisuus

Valtaosa yhteisöjen saamista osingoista puuttuu verotiedoista, sillä ne ovat saajilleen verovapaata tuloa. Muun muassa rahastot ja yleishyödylliset säätiöt ja yhdistykset on pääosin vapautettu maksamasta veroa sijoitustuotoistaan (ks. tuloverolaki 20–23 §). Näille verovapauksille on sinänsä perustellut syynsä, joita olen käsitellyt aiemmin tässä blogissa (ks. rahastojen verotuksesta ja yleishyödyllisten yhteisöjen verotuksesta). Samoin merkittävä osa osakeyhtiöiden saamista osingoista ja osakkeiden myyntivoitoista on kokonaan verovapaita (ks. elinkeinoverolaki 6 a–b §).

Esimerkiksi sijoitussidonnaisten vakuutussopimuksiin eli niin kutsuttuihin vakuutuskuoriin kertyvät tulot ovat eräitä harvinaisia tilanteita lukuun ottamatta verovapaita (ks. tuloverolaki 35 b §). Vakuutuskuoriin kertyneitä sijoitustuottoja verotetaan, jos voittoja nostetaan kuoresta. Monissa tilanteissa tuotot jäävät tuloverotuksessa kokonaan verottamatta. Tämä koskee tilanteita, joissa kuori on siirretty esimerkiksi lahjana perilliselle ennen nostoa (ks. s. 47–48) tai nostaja on tuolloin muuttanut kirjansa ulkomaille.

** Listaamattomien osakeyhtiöiden osinkoverohuojennus

Listaamattomien osakeyhtiöiden osinkoverohuojennus on monien tutkijoiden ja asiantuntijatyöryhmien näkemyksen mukaan keskeinen Suomen verotuksen epäkohta. Valtiovarainministeriön tuoreimman arvion mukaan kyseessä on ensi vuonna (2023) 830 miljoonan euron verotuki. Tutkimuksissa on arvioitu, että verotuki ohjaa varojen käyttöä, mikä haittaa taloutta ja investointeja.

Lisäksi huojennus on epäoikeudenmukainen, sillä huojennetusta osinkoverotuksesta hyötyvät lähinnä varakkaat ja suurituloiset. Tämä johtuu muun muassa siitä, että verotuen suuruus perustuu varallisuuteen. Täysimääräisten huojennettujen osinkojen nostaminen edellyttää vähintään 1,9 miljoonan euron varallisuutta. Seurauksena vähävaraisemmat ja pienituloisemmat palkansaajat ja yrittäjät joutuvat maksamaan saman suuruisesta tulosta jopa yli 20 prosenttiyksikköä korkeampaa veroa. Verohallinnon tilastojen mukaan valtaosa huojennetusti verotetuista osingoista kertyy suurituloisimmalle kymmenykselle.

Huojennusta voi myös hyödyntää työtuloista maksettujen verojen välttämiseen niin kutsutulla tulonmuunnolla, joka toimii esimerkiksi siten, että normaalin palkan sijaan tulot kanavoidaan työntekijälle hänen omistamansa osakeyhtiön kautta. Tällöin vero jää usein kokonaisuutena selvästi palkan verotusta matalammaksi, vaikka huojennetun osinkoveron lisäksi yhteisön verotettavasta voitosta peritään 20 prosentin yhteisöveroa. Monimutkaista verohuojennusta ja sen vaikutuksia on kuvattu tarkemmin esimerkiksi tässä raportissa.

Jaa: Facebook · LinkedIn · Twitter