Ydinvoimaa valtion rahalla ja riskillä – olisiko Ruotsin mallissa järkeä?
Ruotsin hallitus päättää lähiaikoina, yrittääkö se käynnistää ydinvoiman lisärakentamisen tukemalla voimalayhtiöiden investointeja. Elokuussa siellä valmistui hallituksen tilaama selvitys mahdollisesta tukimallista, jossa valtio rahoittaisi pääosan uusien voimaloiden rakentamisesta ja kantaisi myös muita riskejä. Kalevi Sorsa -säätiön energia-asiantuntija Janne M. Korhonen analysoi kirjoituksessaan ydinvoimatuen riskejä ja hyötyjä.
Ruotsi tuottaa nykyisin ydinvoimalla noin kolmanneksen sähköstään, mutta monet maan reaktoreista ovat vanhentumassa. Siksi nykyisen hallituksen tavoitteena on korvata vanhenevat voimalat jopa 12 uudella ydinreaktorilla. Yksityiset sijoittajat eivät kuitenkaan ole olleet halukkaita sijoittamaan yhteenkään ydinvoimalaan, koska hankkeiden riskejä pidetään suurina ja tuottoja epävarmoina.
Hallituksen tavoitteen saavuttaminen vaatisi siis toimia, joilla sijoitusten riskejä pienennettäisiin. Tätä varten hallitus tilasi selvityksen Ruotsin taloudellisen tutkimuslaitoksen (Konjunkturinstitut) entiseltä johtajalta Mats Dilléniltä. Elokuussa julkaistu selvitys vääntää rautalangasta, mitä uusien ydinvoimahankkeiden käynnistäminen vaatisi.
Selvitys sai ristiriitaisen vastaanoton eikä hallituksen energia- ja elinkeinoministeri, kristillisdemokraattien puheenjohtaja Ebba Busch luvannut tuoreeltaan lähteä toteuttamaan sen suosituksia. Toisaalta muun muassa energiayhtiö Vattenfall kiitteli selvitystä. Dillénin ehdotukset ovat pöydällä, kun hallitus myöhemmin päättää keinoista, joilla se pyrkii kohti ydinvoimatavoitteitaan. Tässä kirjoituksessa käsittelen, mitä ehdotukset tarkalleen ottaen ovat.
Ydinvoimaa rakennetaan vain, jos kansalaiset kantavat riskit
Dillénin selvityksen mukaan ensimmäisten neljän reaktorin rakentaminen voitaisiin saada käyntiin valtion massiivisella tukipaketilla. Se tarkoittaisi valtion ydinvoimayhtiölle järjestämää lainaa, jota ne saisivat selvästi markkinaehtoista lainaa edullisemmin ehdoin enintään 75 prosenttia rakentamiskustannuksista. Lisäksi tuotetulle sähkölle tulisi antaa sähkön käyttäjien maksama hintatakuu 40 vuoden ajaksi. Näin käytännössä taattaisiin yksityisille sijoittajille investoinnista minimituotto.
Selvityksessä ehdotetaan valtion ja sähkönkäyttäjien tukevan tällä tavoin yhteensä 5 000 megawatin tuotantotehon rakentamista. Esimerkkilaskelmissa tämä koostuisi neljästä 1 250 megawatin reaktorista. Jos tukipaketti saataisiin ehdotetun aikataulun mukaisesti voimaan toukokuussa 2025, ensimmäiset kaksi reaktoria voisivat valmistua aikaisintaan vuoden 2035 aikana ja loput vuoteen 2045 mennessä. Useamman samanlaisen voimalaitoksen rakentaminen tavallisesti laskee rakentamisen kustannuksia. Neljän reaktorin rakentamisen toivotaan tekevän valitusta reaktorityypistä tarpeeksi edullisen, jotta yksityiset sijoittajat rakentaisivat loput tarvittavista reaktoreista jopa ilman valtion tukea.
Selvityksen arvion mukaan Ruotsin valtio joutuisi ottamaan velkaa vähintään noin 25 miljardia euroa, jos neljän ydinvoimalan rakentaminen saataisiin käyntiin edellä kuvatuin ehdoin ja toteutettua ilman yllätyksiä. Isoissa hankkeissa muun muassa rakentamisen hinta, aikataulu tai korkotaso poikkeavat kuitenkin usein ennakoidusta. Mahdolliset lisäkulut jaettaisiin rahoitusosuuden suhteessa. Mikäli kustannukset ylittyisivät esimerkiksi 50 prosentilla, valtion rahoitusta tarvittaisiin yhteensä noin 34,8 miljardia euroa. Valtion vastaantulon raja kuitenkin vedettäisiin sadan prosentin kustannusylityksiin.
Lukuja voi suhteuttaa esimerkiksi siihen, että Antti Rinteen ja Sanna Marinin hallituskaudella 2019–2023 Suomen valtion velka kasvoi yhteensä noin 43 miljardilla eurolla, ja velkaantumisen arvioidaan jatkuvan vähintään yhtä suurena tällä hallituskaudella. Niitä voi myös verrata Ruotsin valtion velkaan, joka oli elokuun lopussa noin tuhat miljardia kruunua eli 88 miljardia euroa.
Velka itsessään ei ole ongelma, sillä myös valtion varat kasvaisivat vastaavasti, kun ydinvoimayhtiöt olisivat sille velkaa. Ruotsin kansalaisten kannalta ongelmallista olisi kuitenkin se, että valtio kantaisi valtaosan jopa vuosikymmenien pituisten hankkeiden ja niiden lainojen riskeistä. Rahoitusmarkkinoilla riskin kantamisesta peritään korvaus esimerkiksi korkeampana korkona. Ehdotuksessa valtio kuitenkin lainaisi rahat yhtiöille markkinahintaa halvemmalla, aluksi samalla korolla kuin se itse saa lainaa. Kaksi vuotta voimalan valmistumisen jälkeen lainasta perittävää korkoa nostettaisiin 0,25 prosenttiyksiköllä vuosittain, jotta yhtiöillä olisi kannustin vaihtaa julkinen laina yksityiseen rahoitukseen. Selvityksessä arvioidaan, että julkiset lainat maksettaisiin siksi takaisin 4–12 vuoden kuluessa voimalan käynnistymisestä.
Selvityksessä ehdotettu sähkön takuuhinta olisi noin seitsemän senttiä kilowattitunnilta 40 vuoden ajan voimaloiden käynnistymisestä. Jos sähkön markkinahinta jäisi tämän alle, erotus katettaisiin kaikilta ruotsalaisilta sähkön käyttäjiltä perittävällä lisämaksulla. Toisaalta hintatakuu olisi kaksisuuntainen: jos sähkön keskihinta olisi takuuhintaa suurempi, voimalayhtiö maksaisi erotuksen valtiolle. Jos neljä reaktoria rakennetaan suunnitellusti ja ennusteet vuoden 2045 sähkönkulutuksesta (300 TWh) ja hinnasta (n. 5,2 senttiä kilowattitunnilta) toteutuvat, kuluttajien lisämaksu olisi noin 0,146 senttiä kilowattitunnilta. Tämä tarkoittaisi noin 110 miljoonan euron vuosittaista tukea reaktoria kohden.
Riskejä ja voittoja jaettaisiin, mutta ei tasan
Valtion rahoitus ja tuki ovat selvityksen mukaan välttämättömiä ydinvoiman rakentamiselle, koska hankkeiden riskit ja epävarmuudet ovat yksinkertaisesti aivan liian suuria houkutellakseen yksityisiä sijoittajia. Yllä esitetty tukimalli toisi yksityisille sijoittajille 12,5 prosentin reaalituoton eli oletetun inflaation huomioivan tuoton – jos ikäviä yllätyksiä ei ilmene.
Edullinen laina ja takuuhinta eivät kuitenkaan selvityksen mukaan riitä vähentämään riskejä sijoittajia houkuttelevalle tasolle. Niiden lisäksi ehdotetaan erillistä riskinjakomekanismia, jolla taloudellisiin vaikeuksiin ajautuvaa projektia voitaisiin tukea väliaikaisesti madaltamalla lainan korkoja jopa nollaan ja korottamalla takuuhintaa enintään 20 prosentilla. Yhtiön taloudellisen ahdingon tosiasiallisuus varmistettaisiin kahden ulkopuolisen tahon tekemällä tarkastuksella.
Näin yksityisille sijoittajille voitaisiin taata vähintään kahden prosentin reaalinen tuotto sijoitetulle pääomalle, vaikka kustannukset kaksinkertaistuisivat ja valmistuminen viivästyisi neljällä vuodella. Jos heikko kannattavuus jatkuisi, ongelmiin joutunut yhtiö vaatisi kuitenkin ennen pitkää valtiolta lisää pääomia ja voisi jopa kaatua kokonaan veronmaksajien syliin.
Jos ydinvoimahankkeen budjetti ja aikataulu pitävät, valtio jäisi kokonaisuutena lievästi voitolle voimalan valmistumisen jälkeen tasaisesti nousevien korkotuottojen ansiosta. Sähkön käyttäjät todennäköisesti maksaisivat pienen lisämaksun voimalayhtiöille tilitettävästä takuuhinnasta, mutta mikäli oletukset ja laskelmat pitävät paikkansa, sähkön hinta jäisi silti kokonaisuutena hieman alhaisemmaksi.
Tuen varsinainen perustelu onkin vähäpäästöisen, suhteellisen edullisen energian kansantaloudellisissa hyödyissä. Etenkin uusi vihreämpi teollisuus tulee tarvitsemaan runsaasti vähäpäästöistä, ennustettavan hintaista energiaa. Mahdollinen parempi talouskehitys kasvattaisi myös valtion verotuloja, vaikka veroprosentit pidettäisiin ennallaan. Talouden ja tulojen kasvun myötä myös valtion velka pienenisi suhteessa tärkeimpään muuttujaan, maksukykyyn.
Investointeja tai niiden tukemista varten otettua velkaa ei pidäkään arvioida menona, vaan sijoituksena, jonka tulisi tuottaa lopulta voittoa. Valtiolle hankkeen riskit realisoituisivat ennen kaikkea vaihtoehtoiskustannuksena: jos projekti ei onnistu suunnitellusti, voimalayhtiöille lainatuilla kymmenillä miljardeilla euroilla olisi voinut olla paljon paremmin tuottavia käyttökohteita.
Vaikka voimalan tuotannon käynnistyminen viivästyisi, valtio saisi todennäköisesti lainaamansa pääoman takaisin ennen pitkää. Vain voimalaprojektin keskeytymisen tai pysyvän kannattamattomuuden kaltainen täydellinen epäonnistuminen voisi johtaa koko lainatun pääoman menettämiseen. Tähän voisi tietenkin johtaa myös vakava, voimalan käyttökelvottomaksi tekevä onnettomuus. Sen todennäköisyys on kuitenkin merkittävästi taloudellisia riskejä pienempi. Voimala-alueen ulkopuolella vahinkoja aiheuttavien onnettomuuksien riskiä voidaan pitää nykyisin rakennettavien reaktoreiden tapauksessa erittäin pienenä.
Riskien jaon vastapainoksi selvityksessä esitetään myös voittojenjakomekanismia. Ehdotuksessa yksityisille sijoittajille sallittaisiin enintään 15 prosentin reaalituotto. Jos ulkopuoliset arvioijat todentavat tuotot sitä suuremmiksi, valtiolle maksettaisiin osa tuotosta korotettujen lainakorkojen muodossa. Lisäksi takuuhintaa laskettaisiin, mikä pienentäisi sähkönkäyttäjien mahdollisia lisäkuluja.
Tukimallilla ydinvoimasijoittajille taattava 12,5–15 prosentin tuotto olisi hieman korkeampi kuin suurten teollisuussijoittajien tavallisesti 8–10 prosentin tienoilla liikkuvat tuotto-odotukset. Suhteellisen pienetkin vastoinkäymiset voisivat kuitenkin laskea tuottoja merkittävästi. Esimerkiksi neljän vuoden viivästys tai 25 prosenttia ennakoitua suuremmat käyttökustannukset pudottaisivat tuoton noin kahdeksaan prosenttiin. Yhdistelmä odottamattomia hankaluuksia voisi jättää tuoton selvästi kahdeksan prosentin alle.
Miksi valtion pitäisi tukea ydinvoimaa?
Vihreä siirtymä etenee energia-alalla erityisen nopeasti. Etenkin aurinkopaneelien ja akkujen tuotanto on kasvanut ja hinnat laskeneet selvästi nopeammin kuin edes optimistisissa arvioissa osattiin ennustaa. Sekä aurinko- että tuulivoimaa että akkuja on jo vuosien ajan rakennettu ilman julkista tukea, vuosi vuodelta enemmän.
Kuten viime syksynä julkaisemamme katsaus energiajärjestelmien tulevaisuuteen kertoi, uudempi tutkimus antaa hyviä syitä uskoa, että energiajärjestelmä saadaan ennen pitkää toimimaan jopa yksinomaan uusiutuvilla energialähteillä. Voimmekin pitää jo varmana, että tulevaisuuden energiajärjestelmä tulee perustumaan ennen kaikkea uusiutuvaan energiaan, ydinvoiman jäädessä enintään tukevaan, joskin mahdollisesti tärkeään rooliin. Rikkaissa OECD-maissa ydinvoiman rakentaminen on kuitenkin käytännössä pysähtynyt. Voidaankin kysyä, miksi valtion pitäisi tukea sitä avokätisesti, jos fossiilitonta sähköä saadaan halvemmalla uusiutumattomista energialähteistä.
Emme kuitenkaan tiedä varmaksi, kuinka pitkälle tai kuinka nopeasti energiasiirtymä etenee nykyisellä markkinarakenteella. Siirtymästä voitaisiin saada halvempi ja nopeampi rakentamalla uusiutuvien tueksi myös jonkin verran uutta ydinvoimaa. Selvää on ainakin se, että vanhoja ydinvoimaloita ei kannata ajaa alas.
Uusi ydinvoima voisi hyödyttää sähköjärjestelmää kokonaisuutena vähentämällä sähkön hinnan vaihteluita ja tarvetta investoinneille sähköverkkoon, energian varastointiin ja verkon vakauden hallintaan. Ruotsissa erityisongelmana on maan sisäisen siirtoverkon riittämättömyys, ja selvityksessä mainitaan, että Etelä-Ruotsiin rakennettava lisäydinvoima voisi olla erityisen hyödyllistä tuotannon ja kulutuksen tasapainottamisessa.
Selvityksessä viitataan yhtenä esimerkkinä Fortumin tilaamaan Ruotsin ja Suomen energiajärjestelmän tulevaisuutta kartoittaneeseen mallinnukseen. Sen mukaan sähkön mediaanihinta ennen veroja ja siirtomaksuja vuoden 2023 euroina olisi ilman ydinvoiman lisärakentamista vuonna 2035 noin 7,2 senttiä ja 2050 noin 8,4 senttiä kilowattitunnilta. Lisäämällä Suomessa ja Ruotsissa ydinvoimatuotantoa yhteensä 4 600–17 000 megawattia hinta saataisiin noin 6,7 ja 6,1 senttiin kilowattitunnilta. Toisin sanoen, jopa yli kolme kertaa Dillénin selvitystä suuremman rakennushankkeen vaikutus sähkön hintaan olisi enintään 2,3 senttiä kilowattitunnilta.
Laskelman uskottavuutta heikentää kuitenkin siinä tehty optimistinen oletus ydinvoiman rakentamiskustannuksista: vain noin 4 200 euroa kilowattia kohden. Se on vain 60 prosenttia Dillénin selvityksessä oletetusta vajaasta 7 000 eurosta ja lähes puolet alle Tshekin tasavallan äskettäin tilaamien kahden reaktorin hinnan (7 620 €/kW).
Selvityksessä mainitaan, ettei ydinvoiman lisärakentamisen kaikkia hyötyjä ole kvantifioitu vielä riittävän hyvin. Siinä viitattujen muiden tutkimusten perusteella voidaan silti karkeasti arvioida odotettavissa olevien hyötyjen suuruusluokka. Kun takuuhinnan todennäköisesti vaatima lisämaksu huomioidaan, selvityksessä esitetyn 5 000 megawatin hankkeen nettovaikutus sähkön hintaan tulee mitä todennäköisimmin jäämään selvästi alle yhden sentin kilowattituntia kohden.
On siis epävarmaa, kannattaako ydinvoiman lisärakentamista ylipäänsä tukea. Dillénin selvityksessä peräänkuulutetaankin uuden ydinvoiman hyötyjen tarkempaa mallintamista ennen lopullisen päätöksen tekoa. Samassa yhteydessä kuitenkin todetaan, ettei hyötyjen suuruudesta voida tehdä täysin luotettavia ennusteita. Energiatekniikan nopea kehitys ja esimerkiksi Euroopan unionin suunnitelmat kehittää sähkön sisämarkkinoiden toimintaa tekevät kaikista ennusteista enemmänkin valistuneita arvauksia. Epävarmuuksista ja hyötyjen puutteellisesta kvantifioinnista huolimatta Dillén päätyy suosittelemaan valtion tukea ydinvoimalle.
Kuka hyötyisi, jos ydinvoimaa rakennettaisiin valtion tuella?
Ruotsin hallituksen toiveissa ydinvoiman tukimalli laskisi sähkön hintaa ja hinnan vaihteluita, sekä lisäisi tuotetun sähkön määrää. Jos tavoitteissa onnistutaan, se lisäisi Ruotsin kilpailukykyä ja hyödyttäisi koko kansantaloutta. Lisääntyneiden verotulojen ohella se tarkoittaisi myös alempia sähkökustannuksia niin kuluttajille kuin teollisuudelle. Yritysten voitot kasvaisivat ja työntekijät hyötyisivät työpaikkoina ja parempina palkkoina.
Kuten edeltä käy ilmi, nämä kansantalouden hyödyt ovat epävarmoja. Jopa se on epävarmaa, onko lisärakentaminen ylipäänsä kannattavaa.
Jotkut voivat kuitenkin hyötyä tukimallista, vaikka hanke kokonaisuutena köyhdyttäisi kansaa. Esimerkiksi sijoittajat saisivat todennäköisesti rahansa takaisin varsin hyvällä tuotolla.
Jos selvityksessä mainitut hyödyt toteutuisivat, se hyödyttäisi suorimmin paljon sähköä käyttävää teollisuutta. Jotain lisäydinvoiman tarpeesta kertookin se, että suuret ruotsalaiset teollisuusyritykset eivät ole ydinvoiman rakentamisen kannalla enää yhtä varauksettomasti kuin aiemmin. Ruotsin yleisradioyhtiö SVT:n kyselyyn viime vuonna vastanneista 11 suuryrityksestä vain kaksi piti ydinvoiman lisärakentamista erittäin tärkeänä, joskin seitsemän muuta piti sitä melko tärkeänä. Esimerkiksi lisätuulivoiman rakentamista piti erittäin tärkeänä yhdeksän vastaajaa.
Yksi selitys laimeahkolle kiinnostukselle on asiakkaiden haluttomuus ostaa ydinsähköllä tuotettuja tuotteita. Ruotsalainen teräsjätti SSAB, joka on maailman eturivissä hiilivapaan teräksen valmistusmenetelmien kehittäjänä, ilmoittikin jo maaliskuussa, etteivät vihreästä teräksestä kiinnostuneet asiakkaat halua ostaa ydinsähköllä tuotettua terästä. Esimerkiksi saksalaiset autonvalmistajat suhtautuvat ydinvoimaan varauksella. Vaikka ydinsähkön ulossulkevista vihreän energian määritelmistä voi olla montaa mieltä, asiakkaita on vaikea pakottaa ostajiksi.
Kaikkein varmemmin tukimallin toteuttaminen hyödyttäisi rakennettavien reaktoreiden valmistajaa. Neljän reaktorin rakentaminen olisi merkittävä tilaus ja se voisi tehdä valitusta reaktorimallista hinnaltaan yksityisiä sijoittajia houkuttelevan. Esitettyjen reaktorityyppien vakavasti otettavia valmistajia ovat tällä hetkellä lähinnä eteläkorealainen KHNP, ranskalainen EDF ja yhdysvaltalainen Westinghouse.
Yksi ehdotuksen ilmeisimmistä ongelmista onkin siinä, että Ruotsin kansalaiset maksaisivat valitun reaktorityypin kehittämisen kilpailukykyiseksi tuotteeksi. Jos hanke johtaisi toivottuun lopputulokseen, suurimman hyödyn korjaisivat valitun laitostoimittajan lisäksi Ruotsin jälkeen voimaloita edullisesti rakentavat maat.
Johtopäätökset
Dillénin selvitys avaa seikkaperäisesti, joskin ehkä ylioptimisesti, mitä Euroopassa pitkään lamaannuksissa olleen ydinvoiman rakentamisen käynnistäminen vaatisi.
Vaikka selvitys päätyy suosittelemaan edellä kuvattua tukimallia, se ei osoita varmasti, kannattaako Ruotsin tai muidenkaan valtioiden panostaa miljardeja ydinvoimarakentamisen mäkistarttiin. Ennen kuin tähän kysymykseen voidaan vastata, tarvitaan parempaa tietoa sekä ydinvoiman hyödyistä että panostuksen vaihtoehdoista. Edullisilla lainoilla, takuuhinnalla ja riskienjakomekanismeilla voitaisiin vauhdittaa monien muidenkin energiasiirtymässä hyödyllisten teknologioiden käyttöönottoa.
Yksi tapa tehdä ydinvoimarakentamisen käynnistämisestä järkevämpi sijoitus olisi riskien ja hyötyjen jakaminen useamman valtion kesken. Tällöin Ruotsin kansalaiset eivät jäisi yksinään ydinvoiman tuotekehityksen maksajiksi, eivätkä kantaisi yksin hankkeen riskejä.
Perusteellisessa selvityksessä riittää pureskeltavaa myös yleisemmin teollisuuspolitiikasta kiinnostuneille. Hyödyllinen on esimerkiksi kuvaus siitä, miten Euroopan unionin valtiontukisääntelyä voidaan haluttaessa kiertää. Samoja keinoja voisi tarpeen vaatiessa soveltaa myös Suomen teollisuuspolitiikassa.
Esimerkiksi huipputeknologian investointeja voitaisiin houkutella vähentämällä eri tavoin investointien riskejä. Käytännössä se tarkoittaa, että jonkun tahon on otettava riskejä kantaakseen tai suostuttava muita alhaisempiin tuotto-odotuksiin. Suoran lainoituksen ohella yksi jo käytössä oleva tapa vähentää investointien riskejä on antaa hankkeille valtion takauksia. Esimerkiksi vuoden 2023 lopussa Suomen valtion takausvastuut olivat jo 27 miljardia euroa, varauksen ollessa peräti 66 miljardia euroa.
Vastuita kasvatettaessa on toki pidettävä mielessä, että tällöin veronmaksajat ottavat kantaakseen osan epävarman hankkeen riskeistä, ja riskit voivat realisoitua – varsinkin uuteen tekniikkaan sijoitettaessa. Etenkin suuremmissa panostuksissa valtion tulisi pitää siksi huolta myös siitä, että veronmaksaja saa myös osansa mahdollisista voitoista, joko selvityksen kaltaisilla voitonjakomekanismeilla tai esimerkiksi osakeomistuksen kautta.
Valtion tukea yksityisille yrityksille tulee ylipäätään aina harkita hyvin tarkkaan ja kriittisesti. Aktiivinen teollisuuspolitiikka on silti syytä pitää mukana työkaluvalikoimassa, jotta suomalaiset saisivat hyödynnettyä harvinaislaatuisen mahdollisuutemme voittaa meneillään olevassa teollisuuden uusjaossa.
Kuva: Jeanne Menjoulet / Flickr CC BY 2.0
Korjaus 23.9.2024: Alkuperäiseen tekstiin oli jäänyt virhe ydinvoiman osuudesta Ruotsin sähköntuotannossa. Maan sähköstä tuotettiin pitkään ydinvoimalla jopa lähes 45 %, mutta tällä hetkellä osuus on enää noin 30 %.
Janne M. Korhonen toimii säätiön oikeudenmukaisen kestävän siirtymän asiantuntijana ja on erikoistunut energiajärjestelmiin. Korhonen on valmistunut diplomi-insinööriksi Teknillisestä korkeakoulusta ja väitellyt tohtoriksi Aalto-yliopiston kauppakorkeakoulusta.