YK ja Trump 2.0 – Monenkeskisen yhteistyön loppu?

Donald Trumpin paluu Yhdysvaltojen presidentiksi on herättänyt valtavasti keskustelua. Edellisellä kaudellaan vuosina 2017–2021 Trump teki useita päätöksiä, jotka kyseenalaistivat monenkeskistä globaalia yhteistyötä. Nyt moni pelkää, että Trumpin toinen kausi voi johtaa YK:n sekä koko kansainvälisen järjestelmän rapautumiseen. Kalevi Sorsa -säätiön hankevastaava Jelena Simic analysoi kirjoituksessaan, onko peloille katetta.

”Paras ennuste tulevasta käyttäytymisestä on menneisyys”-sanonta on tuttu käyttäytymistieteistä ja psykologiasta. Sanontaa voi soveltaa myös Trumpin tulevaan presidenttikauteen.

Vaikka Trumpin ensimmäisellä kaudella leikkaukset eivät olleet niin laajoja kuin hän alun perin suunnitteli, ne kohdistuivat erityisesti Yhdistyneiden kansakuntien (YK) ohjelmiin, jotka tukevat humanitaarista työtä ja kansainvälistä kehitystä. Leikkaukset vaikuttivat erityisesti YK:n keskeisiin tehtäviin, kuten rauhanturvaan ja terveydenhuoltoon.

Vuosina 2017–2021 Trumpin hallinto veti Yhdysvallat pois Pariisin ilmastosopimuksesta, YK:n kulttuuri- ja koulutusjärjestö Unescosta sekä ihmisoikeusneuvostosta. Yhdysvallat lopetti myös kokonaan rahoituksen palestiinalaisten avustusjärjestö UNRWA:lta sekä väestörahasto UNFPA:lta, joka tarjoaa lisääntymisterveyspalveluita. Trump leikkasi myös rauhanturvaoperaatioiden rahoitusta ja vaati YK:ta vähentämään operaatioiden kustannuksia. COVID-19-pandemian aikana vuonna 2020 hallinto ilmoitti, että Yhdysvallat vetäytyy Maailman terveysjärjestö WHO:sta kokonaan.

Osaa leikkauspäätöksistä Trump perusteli sillä, että nämä järjestöt suhtautuvat Israeliin kielteisesti. UNFPA:n rahoituksen Trump puolestaan keskeytti väittäen sen tukevan abortteja, vaikkei järjestö ota lainkaan kantaa aborttioikeuksiin.

Kaikki Trumpin hallinnon esittämät leikkaukset eivät kuitenkaan toteutuneet täysimääräisinä, sillä kongressi vastusti osaa ehdotuksista. Kongressi torjui esimerkiksi Trumpin kaavaileman yli kolmenkymmenen prosentin leikkauksen Yhdysvaltojen YK-rahoitukseen.

Joe Biden ja multilateralismin epätäydellinen paluu

Bidenin ensimmäinen puhe YK:n yleiskokouksessa vuonna 2021 korosti diplomatian aikakautta. Bidenin kausi toikin helpotusta Trumpin kauden aikana kärsineelle monenkeskiselle yhteistyölle ja päätöksenteolle eli multilateralismille. Biden palautti Yhdysvallat Pariisin ilmastosopimukseen, Maailman terveysjärjestöön ja YK:n ihmisoikeusneuvostoon. Hän myös lopetti Trumpin asettaman ”global gag rule” -käytännön, joka esti Yhdysvaltojen rahoituksen järjestöiltä, jotka tukivat lisääntymisterveyspalveluita, kuten abortteja.

Vaikka Bidenin kaudella kansainvälinen yhteistyö on toiminut paremmin, ei sekään ole ollut täysin ongelmaton. Hänen hallintonsa painotti voimakkaasti demokratian ja autoritarismin välistä jakoa, mikä näkyi pyrkimyksenä rakentaa yhteistyötä ensisijaisesti niin sanottujen samanmielisten valtioiden kanssa.

Jaottelu sai kritiikkiä erityisesti globaalin etelän mailta, jotka pyrkivät säilyttämään hyvät suhteet kaikkiin suurvaltoihin sen sijaan, että ne joutuisivat valitsemaan puolensa. Jaottelun on kritisoitu johtaneen vain länsimaiden välisen yhteistyön lisääntymiseen. Lähestymistapa onkin vaikeuttanut yhteistyötä erityisesti ilmastonmuutoksen torjunnassa, jossa Kiinan osallistuminen on keskeistä.

Sisäpolitiikka ja kilpailu Kiinan kanssa rajoittivat Yhdysvaltojen panostuksia kansainväliseen yhteistyöhön. Bidenin kaudella hallinto keskittyi esimerkiksi enemmän kansallisten talousetujen ajamiseen kuin globaalin kauppajärjestelmän vahvistamiseen. Maailman kauppajärjestö WTO:n uudistaminen jäi taka-alalle, kuten myös muut keskustelut YK:n uudistumistarpeista.

Yhdysvalloilla on keskeinen rooli YK:ssa

Yhdysvaltojen toiminnalla on merkitystä YK:lle useasta syystä. Maa on YK:n suurin yksittäinen rahoittaja. Se kattaa vuosittain yli 18 miljardilla dollarilla 22 prosenttia YK:n perusbudjetista. Yhdysvallat on ollut ratkaisevassa roolissa YK:ssa sen perustamisesta lähtien ja käyttää merkittävää vaikutusvaltaa sekä turvallisuusneuvostossa että järjestön muissa elimissä.

Usein ajatellaankin, että Yhdysvaltojen sitoutuminen YK:hon määrittää osaltaan, miten tehokkaasti järjestö voi vastata globaaleihin haasteisiin, kansainvälisiin konflikteihin ja humanitaarisiin kriiseihin.

Yhdysvaltojen kulloistenkin asenteiden YK:ta kohtaan pelätään myös heijastuvan muiden maiden asenteisiin. Jos Yhdysvallat irtautuu keskeisistä sopimuksista, voivat muut maat tehdä niin perässä. Toisaalta Yhdysvaltojen laajamittainen sitoutuminen YK:n tavoitteisiin voisi luoda painetta muille maille osallistua aktiivisemmin kansainväliseen yhteistyöhön ja kantaa vastuunsa globaaleista ongelmista.

YK:n turvallisuusneuvoston on uudistuttava

Vaikka Trumpin paluu Yhdysvaltojen presidentiksi herättää huolta YK:n tulevaisuudesta ja tulee väistämättä vaikuttamaan sen järjestöjen toimintaan, ei Trump ole YK:n suurin ongelma. YK:n haasteet ovat paljon syvemmällä, ja ne kiteytyvät erityisesti sen turvallisuusneuvoston rakenteellisiin ongelmiin ja toimintakyvyttömyyteen globaalien kriisien keskellä.

YK:n turvallisuusneuvostoa pidetään järjestön tärkeimpänä elimenä, sillä sen vastuulla on kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitäminen. Sen päätökset ovat merkittäviä siksi, että kaikki jäsenmaat ovat sitoutuneet panemaan ne käytäntöön. Neuvosto koostuu viidestä pysyvästä jäsenestä, joilla on veto-oikeus: Yhdysvallat, Venäjä, Kiina, Iso-Britannia ja Ranska. Lisäksi siihen kuuluu kymmenen kahden vuoden välein valittavaa kiertävää jäsentä. Niistä kolme valitaan Afrikasta, kaksi Latinalaisesta Amerikasta ja Karibialta, kaksi Länsi-Euroopasta ja muista maista, kaksi Aasiasta ja yksi Itä-Euroopasta.

Erityisesti viime vuosina neuvoston kyvyttömyys vastata globaaleihin kriiseihin, kuten Ukrainan ja Gazan sotiin on tuonut esiin jäsenedustuksen ongelmat ja herättänyt keskustelua neuvoston legitimiteetistä. Suurvaltojen eli pysyvien maiden (P5) välisten erimielisyyksien vuoksi neuvosto on ollut usein lamaantunut. Venäjän veto-oikeus on estänyt konkreettiset toimet Ukrainan sodan ratkaisemiseksi, ja Yhdysvaltojen veto on jarruttanut Gazan humanitaarisia aloitteita.

Multilateralismi-indeksin mukaan turvallisuusneuvoston toiminta on polarisaation myötä muuttunut aiempaa tehottomammaksi. Se on International Peace Instituten (IPI) ja Institute of Economics and Peacen (IEP) kehittämä indeksi, ja vuosittain ilmestyvässä raportissaan he arvioivat sen avulla kansainvälisen yhteistyön tilaa osallistumisen, suorituskyvyn ja osallisuuden kautta.

Vuoden 2024 raportti tuo ilmi kehityksen, jossa turvallisuusneuvostosta on tullut yhä heikompi toimija globaalien ongelmien ratkaisussa. Yksimielisesti hyväksyttyjen päätöslauselmien määrä on vähentynyt ja veto-oikeuden käyttö on yleistynyt.

Turvallisuusneuvoston rakenteellista epätasapainoa on syytä tarkastella kriittisesti. YK perustettiin kylmän sodan aikaisessa maailmassa, ja turvallisuusneuvoston pysyvien P5-maiden kokoonpanon on katsottu heijastavan tuon ajan vallanjakoa, jota leimaa vahvasti myös imperialistinen perintö. P5-maiden kansalliset intressit menevät edelleen usein kansainvälisen yhteisön tarpeiden ohi. Tämä geopoliittinen ulottuvuus heikentää neuvoston uskottavuutta. Elin, joka kykenee ratkaisemaan ainoastaan sellaisia ongelmia, joissa suurvalloilla ei ole omia intressejä, ei tietenkään voi olla erityisen tehokas, oikeudenmukaisuudesta puhumattakaan.

Hyvänä asiana voi kuitenkin pitää sitä, että kiertävien eli niin kutsuttujen E10-jäsenmaiden rooli on kasvanut neuvoston työssä. Kolmen maan Afrikka-ryhmä eli A3 on onnistunut nostamaan esiin kehittyvien maiden näkökulmia ja edistämään monia humanitaarisia aloitteita. Myös pienet maat, kuten Kuwait ja Ruotsi ovat aikaisemmin johtaneet onnistuneita aloitteita. Tällainen oli esimerkiksi vuoden 2018 yksimielinen päätöslauselma, joka vaati 30 päivän humanitaarista tulitaukoa Syyriassa siviilien ja avustustyöntekijöiden suojelemiseksi. Neuvoston kiertävien jäsenten on siis ainakin jossain määrin mahdollista tasapainottaa suurvaltojen valtapolitiikkaa. Sitä rajoittaa kuitenkin veto-oikeuden puuttuminen.

Turvallisuusneuvoston kyvyttömyys on johtanut siihen, että monet asiat viedään YK:n yleiskokouksen käsiteltäväksi. Se on kasvattanut yleiskokouksen merkitystä, erityisesti koska myös pienet maat pystyvät esittämään siellä kantojaan. Yleiskokouksessa hyväksyttyjen päätöslauselmien voikin ajatella heijastavan maiden enemmistön näkökantoja paremmin kuin turvallisuusneuvoston päätöksien. Tällaisia päätöslauselmia olivat esimerkiksi Venäjän toimien tuomitseminen Ukrainassa ja Gazan humanitaariset aloitteet. Ongelmaksi muodostuu kuitenkin se, että yleiskokouksen päätökset eivät ole sitovia, eivätkä ne velvoita jäsenmaita konkreettisiin toimiin.

YK:n uudistuksissa tulisikin turvallisuusneuvoston vallanjaon lisäksi kiinnittää huomiota päätösten sitovuuteen ja niiden täytäntöönpanon valvontaan. Nykyisessä järjestelmässä maat voivat liittyä erilaisiin aloitteisiin ilman, että niiden toteutumista valvotaan tai niiden rikkomisesta seuraa sanktioita. Tämä heikentää YK:n päätösten uskottavuutta ja vaikeuttaa niiden vaikutusten arviointia. Esimerkiksi ihmisoikeusneuvoston päätökset voivat jäädä tyhjiksi lupauksiksi, jos niiden toimeenpanoa ei seurata aktiivisesti.

Kansalaisyhteiskunnan roolia on kasvatettava

YK:n ja maailman kohtaamien haasteiden keskellä kansalaisyhteiskunnan merkitystä on kasvatettava. Juuri kansalaisjärjestöt tarjoavat usein uusia näkökulmia, tuovat esiin heikompien ryhmien ääniä ja täydentävät valtioiden toimia erityisesti alueilla, joissa hallitukset eivät joko pysty tai eivät halua toimia.

YK on muun muassa vuoden 2024 tulevaisuushuippukokousta (Summit of the Future) seuranneessa tulevaisuussopimuksessa (Pact for the Future) sitoutunut ottamaan askeleita kansalaisyhteiskunnan roolin vahvistamiseksi. Silti monet kehittyvät maat suhtautuvat edelleen epäluuloisesti kansalaisjärjestöjen osallistumiseen, koska pitävät niitä erityisesti länsimaiden etuja ajavina toimijoina.

Epäluulon taustalla on se, että länsimaisia järjestöjä on huomattavasti enemmän kuin kehittyvien maiden tai globaalin etelän toimijoita, ja ne ovat usein suurempia ja paremmin rahoitettuja, jonka ajatellaan antavan heille etulyöntiaseman ja mahdollisuuden saada äänensä paremmin kuuluviin.

On kuitenkin tärkeää erottaa toisistaan se, kenen ääni kuuluu eniten ja se, kenen etua järjestöt loppujen lopuksi ajavat. Vahvan asema voi myös katsoa johtuvan ennen kaikkea laajemmista resursseista, eikä se välttämättä tarkoita, että länsimaiset tai suuret järjestöt pyrkivät tietoisesti sivuuttamaan kehittyvien maiden intressejä.

Samalla on kuitenkin ymmärrettävää, että kehittyvissä maissa tällainen asetelma synnyttää epäluuloja etenkin, kun globaaleihin rakenteisiin liittyy usein historiasta periytyviä valtaepätasapainoja ja resurssien epätasaista jakautumista tietoisen hyväksikäytön seurauksena.

Joka tapauksessa pelkkä suurten, usein länsimaisten järjestöjen osallistumisen lisääminen ei riitä tasapainottamaan voimasuhteita; pahimmillaan se saattaa vain vahvistaa epätasapainoa, jos resurssi- ja edustuksellisuuserot jätetään huomiotta. Siksi tarvitaan ennen kaikkea inklusiivisempia käytäntöjä, jotka mahdollistavat ruohonjuuritasolla toimivien ja kehittyvien maiden järjestöjen tasavertaisen osallistumisen ja vaikuttamisen globaaleihin haasteisiin.

Onnistuessaan kansalaisyhteiskunnan aktiivisempi osallistuminen auttaa YK:ta saavuttamaan parempia tuloksia esimerkiksi ilmastonmuutoksen torjunnassa sekä ihmisoikeuksien ja rauhan edistämisessä. Toimivan yhteistyön takaamiseksi tarvitaan uusia mekanismeja, jotka mahdollistavat rakentavan vuoropuhelun hallitusten, järjestöjen ja kansainvälisten toimijoiden välillä, kaikissa YK:n elimissä. Tämä sekä lisää päätösten legitimiteettiä että varmistaa moninaisemman globaalin yhteisön tarpeiden huomioimisen.

Multilateralismin tulevaisuus ei lepää Trumpin tai Yhdysvaltojen harteilla

Donald Trumpin toinen kausi tulee epäilemättä vaikuttamaan YK:n järjestöihin, erityisesti niiden rahoitukseen. On odotettavissa, että tietyt ohjelmat, kuten UNFPA ja UNRWA, joutuvat jälleen leikkausten kohteeksi. Samoin Yhdysvaltojen tuki esimerkiksi WHO:lle voi heikentyä. Tämä heijastaa Trumpin hallinnon lähestymistapaa, joka korostaa kansallisia intressejä ja protektionismia kansainvälisen yhteistyön sijaan.

Tästä huolimatta on vaikea nähdä, että monenkeskinen kansainvälinen yhteistyö olisi tulossa tiensä päähän. Multilateralismi näyttäytyy edelleen välttämättömänä, sillä vain harva maa on tarpeeksi vahva pärjätäkseen omillaan, puhumattakaan siitä, että globaalien ongelmien ratkaisuun tarvitaan globaaleja toimijoita.

Epätäydellisyydestään huolimatta YK tarjoaa edelleen ainutlaatuisen foorumin, jossa myös pienet ja kehittyvät maat voivat saada äänensä kuuluviin yhtäläisin oikeuksin. Tämä ”yksi maa, yksi ääni” -periaate antaa pienemmille maille mahdollisuuden osallistua kansainväliseen päätöksentekoon. Sen sijaan vaihtoehtoiset järjestöt, kuten 19 suurimmasta kansantaloudesta koostuva talousfoorumi G20 tai kehittyvien talouksien yhteistyöryhmä BRICS, joka pyrkii haastamaan länsivaltojen vaikutusvallan, keskittyvät usein joko suurvaltojen tarpeisiin tai tiettyjen ongelmien ratkaisemiseen.

Yhdysvaltojen heikentynyt rooli YK:ssa ei välttämättä ole huono asia, vaan voi avata tilaa muille maille astua etualalle. Globaalin etelän maat, jotka ovat pitkään kokeneet tulleensa sivuutetuiksi kansainvälisessä päätöksenteossa, voivat hyödyntää tilaisuuden ja pyrkiä kasvattamaan vaikutusvaltaansa, mitä on nähty jo jossain määrin. Tämä voisi puolestaan johtaa entistä monipuolisempaan ja tasapainoisempaan globaaliin hallintoon, jossa myös kehittyvien maiden prioriteetit, kuten velkakriisin ratkaiseminen, saavat ansaitsemansa huomion.

Multilateralismi on myös paljon enemmän kuin pelkkä YK. Se on kokoelma instituutioita, verkostoja ja yhteistyömalleja, jotka ulottuvat alueellisiin organisaatioihin, kansalaisyhteiskuntaan ja muihin toimijoihin. Vaikka YK:lla on keskeinen rooli kansainvälisen yhteistyön symbolina, multilateralismi ei ole riippuvainen yksinomaan yhdestä järjestöstä.

Niin kauan kuin maailmassa ei ole vaihtoehtoista järjestelmää, joka kokoaisi yhteen kaikki maailman maat, YK:n merkitys säilyy. Trump tai mikään yksittäinen valtio ei pysty sitä tuhoamaan. Onneksi.

Kirjoittaja osallistui marraskuun alussa Friedrich Ebert -säätiön järjestämälle ”The New World Disorder? From Polycrises to Multilateral Responses” -kurssille New Yorkissa. Intensiiviviikon aikana kurssilaiset tapasivat useita asiantuntijoita, kuten YK:n virkamiehiä, kansalaisjärjestöjen edustajia ja journalisteja. Keskustelut valottivat sekä YK:n nykyisiä haasteita että Yhdysvaltojen sisäpoliittisten muutosten vaikutuksia kansainväliseen yhteistyöhön.

Hankevastaava
Jelena Simić
jelena.simic@sorsafoundation.fi

Kirjoittaja vetää säätiön demokratian kehittämisen hanketta Länsi-Balkanilla.