Onko kuntien leikkauspolitiikka sinetöity jo valtion päätöksissä? 

Valtionosuusjärjestelmä ja alijäämäsäännöt ohjaavat kuntataloutta ja kannustavat usein kuntia säästölinjalle. Väitöskirjatutkija Aatu Puhakka käsittelee blogitekstissään kuntien talouspoliittisia mahdollisuuksia. Kuntien verotusoikeus luo vaihtoehdon leikkauksille ja asiakasmaksujen korotuksille, mutta veropohjassa olisi laajentamisen varaa.

Puolueiden vaaliohjelmissa harvoin esitetään koulujen lakkauttamisia tai liikuntapalveluiden lippujen hintojen korotuksia. Miksi näin kuitenkin tapahtuu? Usein syynä on menojen vähentämiseen kannustavat kuntatalouden rakenteet. Kuntien on kannattavaa järjestää palvelut mahdollisimman halvalla ja asiakasmaksuja perien, mikäli se vain on mahdollista. Tässä blogikirjoituksessa käydään läpi mitkä kuntatalouden rakenteet ohjaavat kuntia menojen leikkaamiseen ja palvelujen tehostamiseen sekä mitkä tekijät lisäävät kuntien talouspoliittisia mahdollisuuksia. 

Kuntien rahoitus on riippuvaista valtionosuuksista 

Keskeinen osa kuntien rahoituspohjaa ovat valtionosuudet. Valtionosuudet ovat valtion kunnille maksamaa rahaa, jonka tarkoitus on kattaa valtion kunnilta edellyttämien pakollisten tehtävien rahoitus. Lisäksi valtionosuusjärjestelmällä tasataan kuntien välisiä eroja, jotka johtuvat esimerkiksi erilaisesta tulopohjasta, asukastiheydestä ja väestörakenteesta. 1990-luvulla tapahtuneen valtionosuusuudistuksen yhteydessä   suurin osa kuntien saamista valtionosuuksista muuttui yleiskatteelliseksi, eli valtiolta saatu raha ei ole juuri lainkaan korvamerkittyä tiettyyn tarkoitukseen. Kunnilla on näin vapaus käyttää valtionosuuksia parhaaksi katsomallaan tavalla – kuitenkin niin, että kunnan pakolliset tehtävät tulevat hoidetuiksi.  

Aikaisemmassa kustannusperustaisessa järjestelmässä valtionavut olivat suurelta osin korvamerkittyjä, eli kunnalla ei ollut vapautta päättää valtionapujen käytöstä. Järjestelmässä kuntia ohjattiin laajentamaan palveluitaan. Kyseinen menettely kuitenkin koettiin monimutkaiseksi ja kuntia liikaa sitovaksi. Valtionosuusuudistus ei tosin ole onnistunut tekemään valtionosuuksien määräytymisestä erityisen selkeää, mutta yleiskatteellisuus on kiistatta lisännyt kuntien vapautta.  

Tämän vapauden kääntöpuoli on ollut se, että palveluihin panostaminen ei vaikuta positiivisesti saatuun valtionosuuteen. Tämän vuoksi kunnan kannattaa järjestää palvelut mahdollisimman edullisesti asiakasta kohden. Kun kuntiin luodaan suurempia kouluja, tarkoituksena on, että rahaa jää enemmän käytettäväksi muihin asioihin, kuten liikenteen kehittämiseen tai veronalennuksiin.  

Valtionosuuksien yleiskatteellisuus myös mahdollistaa sen, että eduskunta voi siirtää poliittisen vastuun kuntien palvelujen leikkauksista kuntapäättäjille, vaikka ne olisivat seurausta valtion rahoituspäätöksistä. Jos eduskunta leikkaa valtionosuuksia kuntien tulot supistuvat. Tässä tilanteessa kunnanvaltuutetut joutuvat usein tekemään päätöksiä leikkauksista, verojen korotuksista ja asiakasmaksujen nostamisesta.

Seurauksena voi olla se, että äänestäjien viha ja epäluulo kohdistuu paikallisiin päättäjiin, vaikka taustalla olisi kuntien valtionosuuksien leikkaus. Tätä mahdollisuutta eduskunta on myös käyttänyt. Valtionosuudet olivat 1990-luvulla suurin yksittäinen leikkauskohde. Myös 2010-luvulla valtionosuudet pienenivät merkittävästi. 

Kuntien velkaantuminen on tiukasti lailla rajoitettua 

Valtionosuuksien lisäksi valtion toinen keskeinen keino ohjata kuntataloutta ovat alijäämää koskevat lait ja asetukset. Kuntalaissa kuntia ohjataan varsin tiukasti tasapainoiseen tai ylijäämäiseen talouteen kohtalaisen lyhyen aikavälin sisällä. Taseeseen kertynyt alijäämä tulee kattaa enintään neljän vuoden kuluessa, alkaen tilinpäätöksen vahvistamista seuraavasta vuodesta. Lisäksi talousarvioon tulee sisällyttää yksilöidyt toimenpiteet, joilla tämä kattaminen tapahtuu. Kunnat joutuvat siis tekemään leikkauslistoja ja veronkorotuksia usein lain velvoittamana. 

Erityisen heikossa taloudellisessa tilanteessa oleva kunta voi joutua niin sanottuun kriisikuntamenettelyyn. Prosessin myötä valtion ohjaus kunnasta kiristyy ja myöhemmin seurauksena voi olla kuntaliitos. Keskeinen raja-arvo on ollut tuhat euroa taseeseen kumuloitunutta alijäämää asukasta kohden. Kumuloituneen, eli kertyneen, alijäämän mittaamisen vuoksi esimerkiksi yksittäiset epäonnistuneet takaukset voivatkin vaikuttaa kunnan talouteen pidemmän aikaa.  

Raja-arvon täytyttyä kriisikuntamenettely voidaan lain mukaan aloittaa. Menettelyn aloittamista edeltää kuitenkin kokonaisharkinta valtion puolelta, eikä raja-arvojen täyttyminen vielä automaattisesti tarkoita harkintamenettelyyn joutumista.  

Menettelyä perustellaan virallisesti palveluiden turvaamisella. Tämä perustelu kuitenkin ontuu. Esimerkiksi Valtiontalouden tarkastusvirasto on havainnut, että kriisikuntamenettely ei ota systemaattisesti huomioon palveluiden laatua, vaan menettely on keskittynyt taloudenhoitoon.    

Kriisikuntamenettelyllä kuitenkin on taloudellinen merkitys, sillä valtion väliintulon mahdollistaminen voi lisätä rahoitusmarkkinoiden luottamusta kuntiin. Kriisikuntamenettelyn mahdollinen seuraus kuntalaiselle voi silti olla se, että palvelut heikentyvät eivätkä vahvistu. Tämä paradoksaalinen tilanne voi johtua siitä, että kriisikuntamenettelyn seurauksena voi olla kuntaliitos, jonka myötä palveluita lakkautetaan ainakin yhdestä liitoksen kohteena olleesta kunnasta. Lisäksi kriisikuntamenettelyn pelossa tai sen alaisena saatetaan leikata kuntalaisten palveluista, jotta liitosta ei tapahtuisi. Sen sijaan rahoitusmarkkinat eivät ole tuottaneet kunnille leikkauspaineita 1990-luvun jälkeen. Aikaisemmin kunnat eivät saaneet rahoituslaitoksista riittävästi edullista lainaa, mikä oli kuntataloudelle keskeinen rajoite. Rahoitusmarkkinoiden vapauduttua osa kunnista muun yhteiskunnan rinnalla ajautui rahoitusongelmiin.  

Nykyisin kunnat saavat rahoitusta Kuntarahoitus Oyj:lta joka taas hankkii rahoituksensa kansainvälisiltä rahoitusmarkkinoilta. Lainat taataan yhteisvastuullisesti Kuntien takauskeskuksen kautta. Näin kunnat saavat markkinoita edullisemmin lainaa eivätkä yksittäiset kunnat käytännössä ole joutuneet rahoitusvaikeuksiin. Järjestelyyn liittyviä järjestelmätason eli kaikille kunnille yhdessä koituvia riskejä on pidetty vähäisinä, mistä myös lainojen matala korkotaso kertoo. 

Nykyisten järjestelyjen avulla kuntien rahoitusolosuhteet on kyetty pitämään kohtuullisen vakaina, mikä on kiistämätön etu. Keskeisiä elementtejä tässä ovat olleet verotusoikeus, yhteisvastuullinen takaaminen sekä alijäämän rajoittaminen lainsäädännöllä. Ei ole kuitenkaan mitään erityistä syytä, miksi alijäämärajoitusten tulisi olla juuri nykyisenkaltaisia. Rahoitusmarkkinoiden näkökulmasta alijäämän tasoa olennaisempaa on, että kunnat selviävät maksuistaan.  

Väljemmät säännöt voisivat mahdollistaa pitkäjänteisemmän taloussuunnittelun ilman, että luottamus kuntien maksukykyyn merkittävästi heikkenisi. Toisaalta voidaan ylipäätään kysyä, miksi kuntia ohjataan sekä tasapainottamisvelvoitteella että kriisikuntakriteereillä, sillä käytännössä ne molemmat keskittyvät samaan ongelmaan samoilla keinoilla. 

Verotus lisää kuntien talouspoliittista päätösvaltaa 

Keskeinen talouspoliittista autonomiaa lisäävä elementti kuntataloudessa on verotusoikeus. Kuntien verotulot koostuvat osuudesta yhteisöveron tuottoon, kiinteistöverosta sekä ansiotuloista maksettavasta kunnallisverosta. Näistä jälkimmäinen sisältää eniten poliittista liikkumatilaa, sillä kunnat saavat päättää kunnallisveron tasosta vapaasti. Tosin muita kuntia korkeampi kunnallisveroprosentti saattaa edistää kriisikuntamenettelyyn joutumista. Vaikka kunnallisvero on nimellisesti tasavero, verovähennysten vuoksi se on lievästi progressiivinen ja todellinen veroaste on hieman nimellistä veroastetta matalampi. Valtuustot voivat vaikuttaa myös kiinteistöveron tasoon, mutta sille on asetettu ala- ja ylärajat. 

Verotusoikeuden ansiosta leikkaamisen, palveluiden keskittämisen ja käyttäjämaksujen korottamisen asemesta kunnanvaltuustolla on mahdollisuus kattaa menot korottamalla veroja. Lisäksi verotusoikeuden on myös katsottu olevan keskeinen elementti kuntien hyvän luottokelpoisuuden taustalla. Ehdotukset, joissa kunnallisverotukselle asetettaisiin rajoitteita, kaventaisivat entisestään talouspoliittista liikkumatilaa. Samalla kunnallisdemokratia heikentyisi ja pahimmillaan kuntien varainhankinta olisi haavoittuvaisempi, kun verotusoikeuden rajauksen myötä markkinoiden luottamus kuntien maksukykyyn heikkenisi. Toisaalta kunnallisveron eriytyessä huomattavasti etenkin naapurikunnista, voi kunnan kyky houkutella uusia asukkaita heikentyä.  

Kuntien veropohjaa ja samalla autonomiaa heikentävät jossain määrin ansiotuloihin kohdistuvat verovähennykset, joihin kunnat eivät voi vaikuttaa, sillä päätökset niistä tehdään eduskunnassa. Samalla verovälttely, jossa ansiotuloja muunnetaan pääomatuloiksi, on juuri kunnille haitallista, sillä kunnat eivät peri veroja pääomatuloista. Lisäksi kuntien tulopohja on myös riippuvaista suhdannetilanteesta, sillä niiden ansio- ja yhteisöverotulot laskevat matalasuhdanteessa. Yhdessä alijäämäsääntöjen kanssa tämä luo rakenteen, jossa kuntatalous toimii makrotasolla myötäsyklisesti eli suhdannevaihteluita vahvistavasti. Korkean kasvun aikana kunnilla on enemmän rahaa käytettävänään kuin taantuman tai laman aikana, jolloin kunnissa usein tehdään säästöjä. 

Jos kuntien tulopohjaa haluttaisiin vahvistaa, voitaisiin kunnille antaa oikeus periä veroja pääomatuloista. Tämä kuitenkin laajentaisi kuntien välisiä eroja entisestään, kun pääomatuloista kerätyt verot jakautuisivat epätasaisesti ympäri Suomea. Lisäksi, jos pääomatuloveroprosentin suuruuden määräisi yhä valtio, siirto olisi demokratian näkökulmasta neutraali. 

Paikallistason demokratian näkökulmasta kiinnostavana voidaan kuitenkin pitää esimerkiksi entisen pääministerin Sanna Marinin kannattamaa ehdotusta siitä, että kunnallisveroa olisi mahdollista periä progressiivisena. Näin kunnanvaltuutetuilla olisi enemmän mahdollisuuksia päättää siitä, mihin tuloluokkiin veronkorotukset tai -alennukset kohdistuvat. Keskeisenä ongelmana tässä ehdotuksessa on nähty verovälttelyn mahdollisuus. Tätä ongelmaa voitaisiin tosin ehkäistä asettamalla verolle alaraja, kuten kiinteistöverolle on tehty. Lisäksi tehokas tapa kaventaa kuntien välisiä taloudellisia eroja olisi verotulojen entistä voimakkaampi tasaus kuntien välillä valtionosuusjärjestelmän avulla.

Aatu Puhakka toimii valtio-opin väitöskirjatutkijana Tampereen yliopistossa. Väitöskirjassaan Puhakka tutkii valtion talouspolitiikan ja kuntien talouskurin välistä suhdetta.