Vaikuttavat ne (lobbarit) sittenkin

Olen iloinen valtiovarainministeriön kiinnostuksesta yritysten verolobbausta koskevaa tutkimustani kohtaan. Blogissani muutama kommentti ministeriön virkamiesten kolumniin.

Nordic Tax Journalissa julkaistiin lokakuun alussa vertaisarvioitu oikeustieteellinen tutkimukseni, jossa tarkasteltiin, mikä vaikutus lobbauksella on ollut yritysten verovälttelyä suitsevaan lainsäädäntöön Suomessa (ks. tiivistys tutkimuksesta Helsingin yliopiston sivuilla). Tutkimukseni aineisto perustui niin kutsuttuun korkovähennysrajoitukseen liittyviin lainsäädäntöprosesseihin vuosina 2009–2018. Keskeinen havaintoni on, että elinkeinoelämän etua ajavien tahojen vaikuttamisen ylivoima sekä niiden lainsäädäntöprosessin aikana esittämät muutokset ovat osaltaan johtaneet lainsäädännön vesittymiseen. Seurauksena Suomi on menettänyt vuosittain vähintään kymmenien miljoonien eurojen verotulot.

Valtiovarainministeriön (VM) vero-osaston hallitusneuvos Jari Salokoski ja erityisasiantuntija Jussi Laitila kommentoivat eilen artikkeliani ministeriön verkkosivujen kolumnissaan, jota käsiteltiin myös Helsingin Sanomissa. Olen iloinen siitä, että artikkelini kiinnostaa ja herättää keskustelua. Harva väitöskirjatutkija pääsee debatoimaan tutkimustuloksistaan ministeriön kanssa. Jatkan debattia tämän blogin verran, ja kommentoin seuraavassa tarkemmin VM:n kirjoittajien näkemyksiä.

Artikkelini ei perustu vain yhteen esimerkkitapaukseen

VM:n kirjoittajat toteavat kirjoituksensa aluksi, että artikkelissani ”käsitellään yhden esimerkkitapauksen kautta suomalaista verolainsäädäntömenettelyä”. Kirjoittajien mukaan ”esimerkkitapaukseksi on nostettu elinkeinotulon verottamiseen liittyvän lain niin sanottuun tasevapautukseen liittyvät lainsäädäntövaiheet vuonna 2018”.

Aivan näin asia ei ole, sillä artikkelini luvussa 5 kuvattu aineisto koskee yhteensä seitsemää eri lausuntokierrosta vuosina 2009–2018. Aineistoni ei myöskään koske vain tasevapautusta. Sen sijaan osoitan muun muassa lainsäädäntöprosessin eri vaiheissa annettujen 148 asiantuntijalausunnon perusteella, kuinka lakiluonnoksiin tehtiin vuosina 2012 ja 2018 ainakin kahdeksan eri muutosta elinkeinoelämän tahojen esitysten seurauksena.

Näiden muutosten yhteisvaikutus verotuloihin nousee vuositasolla vähintään kymmeniin miljooniin euroihin. Suomen yhteisöveromenetykset ovat siis olleet vähintään satoja miljoonia euroja koko ajanjaksolla. Artikkelissani viitatut VM:n, Verohallinnon ja tutkijoiden selvitykset osoittavat, että muutokset ovat hyödyttäneet vain muutamia kymmeniä tai enintään joitain satoja suuryrityksiä, kun Suomessa toimii jopa satojatuhansia yrityksiä.

Artikkelini vaikutusarviot perustuvat useisiin lähteisiin

VM:n kolumnissa käsitellään artikkelissani olevia veromenetysarvioita yksittäisen tasevapautusta koskevan vuoden 2018 esimerkin kautta. Kirjoittajat ovat havainneet, että olen todennut lakiesitykseen prosessiin aikana tulleen vaikutusarvion 36 miljoonan euron aleneman johtuvan ”lähes kokonaan” tasevapautussäännön poistosta, vaikka näin ei voi viitatun aineiston perusteella varmasti sanoa. Tämä johtuu siitä, että alenemaan vaikuttivat myös muut muun muassa elinkeinoelämän lausuntojen pohjalta lopulliseen esitykseen tehdyt muutokset sekä käytettyjen aineistojen erot.

Kiitän kirjoittajia hyvästä huomiosta, josta minuun oltiin jo aiemmin suoraan yhteydessä. Siksi olen jo viikko sitten pyytänyt Nordic Tax Journalia tarkentamaan, että muutos johtui vain ”merkittäviltä osin” tasevapautuksesta. Tasevapautuksen merkitys käy ilmi myös kirjoittamien viittaamasta vuoden 2018 hallituksen esityksestä, jossa arvioitiin, että se mahdollisti vuonna 2016 yhteensä 215 miljoonaa euron korkojen vähentämisen 59 yritykselle. Tasevapautuksen poiston verotuottolisäyspotentiaali oli siis vähintään 43 miljoonaa euroa, kun Suomen yhteisöverokanta on 20 prosenttia. VM:n laatiman esityksen mukaan ”tasevapautuksen merkitys voisi kuitenkin todennäköisesti muodostua arvioitua suuremmaksi”. Tämä johtuu siitä, että arvioissa ei ole huomioitu kaikkia toimialoja eikä sitä, että tasevapautuksen soveltamisala laajeni esityksen myötä.

Tasevapautuksen merkitys on siis huomattava. Kirjoittavat jättävät kuitenkin huomioimatta, että artikkelissani se on vain yksi kahdeksasta lakiin elinkeinoelämän edustajien aloitteiden seurauksena tehdystä muutoksesta. Myös muun muassa kirjoittajien viittaama siirtymäsäännös pienensi verotuloja, kun se lisättiin lakiin elinkeinoelämän aloitteen jälkeen. Artikkelini arviot kymmenien ja satojen miljoonien veromenetyksistä perustuvat siis useisiin eri sääntelymuutoksiin ja niistä vuosina 2009–2018 tehtyihin arvioihin. Lähteet käyvät ilmi artikkelini luvuista 3 ja 5.

Kirjoittajat ovat oikeassa siinä, että etukäteen tehtyihin vaikutusarvioihin liittyy epävarmuuksia. Ministeriön käyttämiin menetelmiin liittyy myös sellaista epätarkkuutta, jota on tutkijan vaikea täysin havaita, sillä vaikutusarviointien menetelmiä ja aineistoja käsitellään esimerkiksi lakiluonnoksissa varsin suppeasti. Ongelma liittyy myös siihen, ettei sääntelyn vaikutuksia arvioida Suomessa yleensä jälkikäteen eikä sekään välttämättä ole helppoa. Lainsäädännön vaikutusten arvioinnissa on siis yhä kehitettävää, vaikka lainsäädännön arviointineuvosto osaltaan pyrkii siinä ministeriöitä sparraamaan. Monipuolinen vaikutusarviointi on luonnollisesti tärkeää, sillä on vaikea tehdä hyviä päätöksiä ilman kattavaa tietoa vaikutuksista. Hyviäkin esimerkkejä on ja niitä käy ilmi myös artikkelini aineistosta. Esimerkiksi Verohallinnon Konserniverokeskus teki vuonna 2009 kattavan analyysin suurimmista konsernien korkojärjestelyistä. Tällaiset analyysit olisivat hyödyllisiä vastakin.

Kirjoitukseni kuvaa suomalaista lainsäädäntöprosessia

Kirjottajat harmittelevat kolumninsa alussa: ”Suomalaista avointa lainsääntöprosessia artikkelissa ei kuitenkaan kuvata lainkaan, jonka vuoksi asiasta syntyy hyvin yksiulotteinen kuva”. Jään ihmettelemään, mistä tämä käsitys on syntynyt. Jo kirjoitukseni johdannossa nimittäin totean, kuinka Suomen avoin lainsäädäntöprosessi siihen liittyvine julkisine lausuntokierroksineen on mahdollistanut tutkimukseni tekemisen. Lainsäädäntöprosessin vaiheita olen kuvannut erikseen artikkelini menetelmäluvun 4 kuvauksessa ja artikkelini keskeisin sisältöluku 5 kuvaa lainsäädäntöprosessin eri vaiheita seikkaperäisesti.

Olen kirjoittajien kanssa samaa mieltä siitä, että suomalaiseen lainsäädäntöprosessiin liittyvä avoimuus on hyvä asia ja eri sidosryhmille on syytä varata mahdollisuus tulla kuulluksi. Avoin prosessi ei kuitenkaan tarkoita sitä, että lobbaamisella ei voitaisi saada aikaan yleisen edun vastaista lopputulosta. Käsittelen tätä tarkemmin seuraavaksi.

Elinkeinoelämällä on yritysverolainsäädäntöön vaikuttamisessa ylivoima ja se näkyy laissa

Vaikka tutkimukseni käsittelee suomalaista lainsäädäntöprosessia, sen kuvaaminen ei ole artikkelin varsinainen pihvi. Yllättävintä virkamiesten kolumnissa onkin se, että se sivuuttaa artikkelini pääväitteet ja sen keskeisen sisällön: siis elinkeinoelämän vaikuttamisen ylivoiman ja sen seuraukset.

Tutkimukseni teoreettisena viitekehyksenä käytän yhdysvaltalaisen talousnobelisti George J. Stiglerin alun perin kehittämää sääntelijän kaappauksen teoriaa (engl. regulatory capture). Se toteaa, että yritykset pyrkivät kasvattamaan voittoja myös vaikuttamalla lainsäädäntöön, mikä voi johtaa yleisen edun kannalta haitalliseen lopputulokseen. Tämä elinkeinoelämän etujärjestöjen ja verokonsulttien kautta ilmenevä lobbausvalta on sittemmin todennettu lukuisissa eri tieteenalojen tutkimuksissa, joita käsittelen artikkelini 2 luvun kirjallisuuskatsauksissa.

Oma tutkimukseni täydentää tätä tutkimusperinnettä, kun osoitan aineistoni perusteella, kenen lobbaus on vaikuttanut lainsäädäntöön, miten ja miksi (ks. artikkelin luku 5). Edellä kuvaamani seuraukset ovat ilmeiset. Lakiin elinkeinoelämän lobbauksen seurauksena tehdyt muutokset ovat hyödyttäneet muutamia kymmeniä suuryrityksiä, kun Suomessa on satojatuhansia yrityksiä. Vastaavasti muiden yritysten asema kilpailussa on heikentynyt, kun ne maksavat verot voitoistaan normaalisti. Tällainen aggressiivinen verosuunnittelu aiheuttaa esimerkiksi OECD:n arvioiden mukaan paitsi epätasa-arvoa, myös markkinahäiriöitä, joka heikentää talouskehitystä. Ilmiö siis hyödyttää harvoja yrityksiä muiden veronmaksajien kustannuksella. Siksi siihen on puututtu niin kansallisesti kuin kansainvälisessä yhteistyössä muun muassa korkovähennysrajoituksin.

Tutkimuksessa paikannan syyn yleisen edun kannalta ongelmalliseen sääntelyyn aineistostani ilmenevään vaikuttamisen epätasapainoon, joka on jatkunut kaikki tutkimuksen vuodet 2009–2018. Esimerkiksi korkovähennysrajoitusta koskeneella vuoden 2018 ensimmäisellä lausuntokierroksella yksityistä etua edustavia tahoja oli mukana 19, kun yleisemmin veronsaajien etua ajavia tahoja oli mukana 3. Elinkeinoelämän etujärjestöillä on myös ylivoima, kun verrataan eri tahojen palkattujen veroasiantuntijoiden määrää. Arvioin aiempiin tutkimuksiin nojaten vaikuttamisen vinouman merkitystä korostavan sen, että monikansallisten yritysten verosuunnittelu ja sitä hillitsevä lainsäädäntö ovat teknisiä eikä niitä ole tutkittu kovin laajasti. Näin riippumattomien ja yleisemmin veronsaajien etua ajavien tahojen vaikutus prosesseissa on ollut suhteellisen pieni. Artikkelini luvussa 6 olen analysoinut syitä tarkemmin.

Salokoski ja Laitila sivuuttavat kolumnissaan esittämäni aineiston ja siitä vetämäni johtopäätökset. Sen sijaan he toteavat: ”Veropoliittiset valinnat ohjaavat valmistelutyötä – eivät elinkeinoelämän lobbarit”. Esimerkiksi he nostavat sen, että Suomen korkovähennysrajoituksessa oleva – harvoja suuryrityksiä hyödyttävä – tasevapautus on päätynyt lakiin poliittisen arvovalinnan seurauksena. Väite on tietenkin totta siinä mielessä, että eduskunta säätää lait hallitusten esitysten pohjalta. Tällainen pelkistetty kuvaus on kuitenkin naivi tutkimusaineistoni ja käsittelemäni aiemman tieteellisen tutkimuksen valossa. On selvää, että poliitikot lopulta päättävät, mutta olennainen merkitys on myös sillä, kenen ääni nousee kuulemisissa ja muussa vaikuttamisessa muiden yli jo ennen sitä, kun eduskunnassa painetaan nappia. Aiemmat tutkimukset ja artikkelissa käyttämäni kattavat aineistot osoittavat elinkeinoelämän lobbauksen vaikuttavan lainsäädäntöön huomattavasti muita voimakkaammin. Tämä vaikutus ilmeni myös artikkelia varten tekemissäni lain valmisteluun osallistuneiden haastatteluissa.

Sääntelijän kaappaus on ilmiönä globaali, joten toisin kuin kirjoittajat antavat ymmärtää, merkityksellistä asian kannalta ei ole esimerkiksi sillä, että muissakin maissa on käytössä saman tyyppisiä poikkeuksia. Lisäksi on todettava, että Suomen tasevapautus on ollut yksityiskohdiltaan kansainvälisesti vertaillen poikkeuksellisen antelias eikä se ole kaikilta osin vastannut OECD:n suositusten tavoitteita (ks. tutkimukseni 3 luku). Useimmissa muissa maissa on pärjätty ilman tällaisia poikkeuksia eikä se ole estänyt konserneja hankkimasta rahoitusta keskitetysti. Oli niin tai näin tutkimusaiheeni eli sääntelijän kaappauksen kannalta olennaista on se, että tasevapautus ja muut lainsäädäntöön lakiprosessien aikana lisätyt poikkeukset ovat hyödyttäneet harvoja suuryrityksiä.

Miten sääntelijän kaappaukseen voidaan puuttua?

Tutkimuksessani tuodaan esiin, että elinkeinoelämän lobbaus siirtyy eri reittejä lakien sisältöön. Tässä poliitikkojen ja heihin kohdistuvan lobbaamisen rooli on varmasti merkittävä. Täysin ei pidä kuitenkaan sivuuttaa myöskään virkamiesten vaikutusta lakien ja poliittisten päätösten sisältöön. Tuskin on sattumaa, että lobbausta kohdistuu myös heihin. Artikkelissani kuvaan, kuinka virkamiehillä oli merkittävä rooli aloitteen tekijänä, jotta Suomeen saatiin ylipäänsä ensimmäinen korkovähennysrajoitus vuonna 2014. Virkamiehet ovat olleet myös merkittävässä roolissa esimerkiksi OECD:n hankkeissa, joissa on laadittu lakimalleja verovälttelyyn puuttumiseksi.

Virkamiesten rooli korostuu, kun kyse on kansainvälisen verosuunnittelun tapaisesta vähän tunnetusta ilmiöstä. Poliitikot eivät useinkaan ole verovälttelyä koskevien lakien yksityiskohtien tuntijoita eikä tietoa ollut tarjolla muualtakaan. Esimerkiksi korkovähennysrajoitusta säädettäessä vuonna 2012 ei Suomessa ollut julkaistu vielä yhtään akateemista tutkimusta, jossa olisi arvioitu korkovähennysrajoituksia ja niiden yksityiskohtia. Paras asiantuntemus verovälttelystä oli suppeilla verosuunnittelua tuntevilla piireillä yrityksissä sekä muun muassa konsernien veroilmoituksia tutkivilla Verohallinnon virkamiehillä. Tällaisessa tilanteessa virkamiesten rooli tiedonvälittäjinä korostuu, jotta yhteiskunnalliseen ongelmaan osataan tarttua. Tutkimustiedon puuttuessa olennaiseen rooliin nousevat myös viranomaisten tekemät taloudelliset vaikutusarviot, joihin päätökset nojaavat.

On selvää, että yrityksiä pitää kuulla niitä koskevaa verolainsäädäntöä valmistellessa, mutta järjestelmää ei voida rakentaa pelkästään niiden toiveita kuunnellen. Pidemmällä aikavälillä vaikuttamisen ylivoimaan puuttuminen edellyttää tasapainottavia voimia. Kolmannen sektorin toimijoiden tulisi kasvattaa teknistä osaamistaan verotuksesta, jotta ne voisivat lisätä vaikutusvaltaansa lainsäädäntöprosesseissa. Myös tutkimuksen tuoma läpinäkyvyys auttaisi asiaan. Suomeen tarvittaisiin enemmän riippumatonta tutkimusta, joka tarkastelee verojärjestelmää laajasti myös huomioiden koko yhteiskunnan edun. Norjan verotutkimuskeskus on esimerkki tällaisesta tutkimuslaitoksesta.

Toiminnanjohtaja
Lauri Finér
lauri.finer@sorsafoundation.fi

Kirjoittaja johtaa säätiötä ja tutkii verotusta koskevia aiheita.