EU:n on pakko laajentua, mutta Ukrainan nopea jäsenyys on utopiaa

Muuttunut turvallisuustilanne on pakottanut EU:n etsimään uusia kumppaneita. Unionin laajenemista vaivaa kuitenkin dilemma, kun tarve nopeaan integraatioon pysähtyy tiukkoihin jäsenyyskriteereihin. Unkarin vallanvaihto tekee EU:n sisäiset ristiriidat näkyvämmiksi. Määräenemmistöpäätöksenteon lisääminen voisi auttaa EU:n umpisolmun avaamisessa.

Yhdysvaltojen politiikan arvaamattomuus on pakottanut Euroopan unionin (EU) etsimään uutta rooliaan maailmassa. Kun transatlanttinen suhde ei Donald Trumpin kaudella tarjoa samanlaista turvaa kuin aiemmin, on EU pyrkinyt vahvistamaan asemaansa luomalla uusia taloudellisia ja strategisia kumppanuuksia.

EU:n ja neljän Etelä-Amerikan maan välinen Mercusur-vapaakauppasopimus astui ehdollisesti voimaan toukokuussa. Alkuvuodesta päästiin myös yhteisymmärrykseen EU:n ja Intian välisestä vapaakauppasopimuksesta. Kahden miljardin ihmisen markkinaa koskeva sopimus on väestön määrällä mitattuna molemmille suurin kauppasopimus tähän asti. Lisäksi EU ja Kanada syventävät kaupallisia suhteitaan entisestään.

Trumpin uhkailut Grönlannin valloittamisella on saanut myös muut arktisen alueen maat pohtimaan uusia liittolaisia. Esimerkiksi Islannissa keskustellaan jälleen EU:hun liittymisestä. Vuonna 2013 kalastusta koskeviin erimielisyyksiin kaatuneet neuvottelut voidaan avata uudestaan, jos islantilaiset näin päättävät 29.8. järjestettävässä kansanäänestyksessä. Gallupit kertovat, että äänestyksestä tulee hyvin tiukka: maaliskuussa 52 prosenttia kannatti ja 48 vastusti jäsenyyttä. Jos neuvottelut avataan uudelleen, Islanti voisi olla valmis liittymään unionin jäseneksi jo muutamassa vuodessa.

Ukrainan nopea EU-jäsenyys ei ole realismia

Geopolitiikan arvaamattomuus näkyy myös Ukrainassa. Se on joutunut arvioimaan uudelleen turvallisuusstrategiaansa ja sen myötä luopunut NATO-jäsenyystoiveestaan – ainakin lähitulevaisuudessa. Samalla Ukraina on kääntänyt katseensa entistä tiiviimmin EU:hun.   Maan presidentti Volodymyr Zelenskyi on vaatinut Ukrainan ottamista jäseneksi jo vuonna 2027 osana mahdollista rauhansopimusta ja siihen sisältyviä turvatakuita. Kansalaisille olisi helpompi perustella myönnytyksiä, jos ne takaisivat pääsyt EU:hun.

Ukrainan EU-jäsenyys vuonna 2027 on vuoden vaihteessa kirvoittanut laajaa keskustelua Brysselissä. Vaikka ajatus kuulostaa houkuttelevalta tuenosoitukselta Ukrainalle, on tavoite käytännössä epärealistinen. Sekä komission puheenjohtaja Ursula Von der Leyen että EU:n ulkopoliittinen edustaja Kaja Kallas ovatkin torjuneet ajatuksen jäsenyydestä jo vuonna 2027.

Ensiksi, ei ole mitenkään mahdollista, että Ukraina pystyisi keskellä sotaa viemään läpi uudistukset, joita EU vaatii hakijamailta. Kroatia toimii havainnollistavana esimerkkinä: maa neuvotteli ja uudisti lainsäädäntöään kymmenen vuoden ajan, ennen kuin se oli valmis liittymään jäseneksi. Kroatia oli sitä paitsi ennen neuvotteluja demokratia- ja oikeusvaltiokehityksessään Ukrainaa huomattavasti pidemmällä. Ukrainan kanssa puolestaan aloitettiin jäsenyysneuvottelut vasta vuonna 2023 ja pitkälti solidaarisuuden osoituksena.

Toiseksi, Ukrainan nopea jäsenyys nostaa esiin kysymyksen EU:n omasta toimintakyvystä. Unionissa kamppaillaan jo nyt päätöksenteon tehokkuuden ja yhteisten pelisääntöjen noudattamisen kanssa. Uusien jäsenmaiden ottaminen vain vaikeuttaisi näitä ongelmia.

Kolmanneksi Ukrainan asema vaikuttaa väistämättä muihin hakijamaihin. Jos yhdelle maalle ollaan valmiita tarjoamaan geopoliittisin perustein nopeutettu polku jäsenyyteen, muiden on vaikea hyväksyä tiukempaa kohtelua. Ukrainan erityiskohtelu voisi siis työntää Länsi-Balkanin hakijamaat entistä kauemmas EU:sta, pahimmillaan Kiinan tai Venäjän syliin.

Keskustelu Ukrainan mahdollisesta nopeutetusta EU-jäsenyydestä on paljastanut syvän ristiriidan unionin laajentumispolitiikassa. Yhtäältä Ukraina nähdään geopoliittisesti keskeisenä maana, jonka sitominen Eurooppaan on strateginen välttämättömyys. Toisaalta jäsenyys edellyttää edelleen laajoja oikeusvaltio- ja hallintouudistuksia, joita on mahdoton toteuttaa sodan keskellä.

EU on ajanut itsensä umpikujaan, jossa se ei voi yksiselitteisesti torjua Ukrainan jäsenyyttä, mutta ei myöskään kykene tarjoamaan uskottavaa aikataulua sen toteutumiselle. Pattitilanne on herättänyt jälleen henkiin keskustelun erilaisista jäsenyyden välimuodoista, joissa jäsenyyden poliittinen viesti ja käytännön realiteetit pyritään sovittamaan yhteen.

Onko jäsenyysneuvotteluista tulossa poliittista peliä?

EU:n laajentuminen on ollut pysähdyksissä pitkään. Viimeksi unioni laajeni vuonna 2013, kun Kroatia liittyi jäseneksi. Tämä on EU:n historian pisin ajanjakso ilman laajentumista.

EU:n perussopimusten mukaan jäsenyyttä voi hakea jokainen eurooppalainen valtio, joka kunnioittaa unionin arvoja ja sitoutuu edistämään niitä. Itse jäseneksi pääseminen edellyttää puolestaan laajojen poliittisten, taloudellisten ja oikeudellisten kriteerien täyttämistä. Käytännössä laajentuminen on kuitenkin muuttunut yhä poliittisemmaksi prosessiksi, jossa ratkaisevaa ei ole pelkästään kriteerien täyttyminen, vaan myös nykyisten jäsenmaiden poliittinen tahto.

EU:n epäselvät viestit Ukrainalle eivät ole jääneet huomaamatta muissa hakijamaissa. Serbian presidentti Aleksandar Vučić ja Albanian pääministeri Edi Rama ehdottivat mielipidekirjoituksessaan saksalaisessa Frankfurter Allgemeine Zeitungissa nopeutettua ja vaiheittaista EU-integraatiota. Siinä Serbia ja Albania pääsisivät mukaan EU:n sisämarkkinoille ja Schengen-alueelle ilman täysjäsenyyteen kuuluvia oikeuksia, kuten komissaarin paikkaa, edustusta Euroopan parlamentissa tai veto-oikeutta EU-päätöksiin.

Vučićin ja Raman maaliskuinen mielipidekirjoitus on kiinnostava erityisesti siksi, että Serbia ja Albania ovat hyvin eri vaiheissa EU-polullaan. Albania on edennyt jäsenyysneuvotteluissa verrattain nopeasti, ja Raman hallinto onkin toistuvasti korostanut maan olevan valmis liittymään jäseneksi vuoteen 2030 mennessä. Serbia puolestaan kamppailee edelleen vakavien oikeusvaltio- ja demokratiaongelmien kanssa. Maan kehitys on monilla mittareilla pikemminkin taantunut viime vuosina, kun maan historian suurimmat antikorruptiomielenosoitukset ovat vain vahvistaneet Vučićin autoritaarisia otteita.

Maiden erilainen tilanne herättääkin kysymyksen: miksi Albania haluaisi sitoa oman EU-jäsenyytensä Serbian jäsenyyteen?

Yksi vastaus löytyy muuttuneesta geopoliittisesta tilanteesta. Keskustelu Ukrainan jäsenyysprosessin nopeuttamisesta on herättänyt Länsi-Balkanilla huolen siitä, että alueen jäsenyysneuvottelujen edistäminen jää jälleen akuutimpina pidettyjen asioiden jalkoihin. Vučićin ja Raman yhteisehdotus kertookin uudesta strategiasta jäsenyyden tavoittelussa: EU:n huomio ja kiinnostus on ehkä helpompi saavuttaa, jos neuvottelu koskee yhden pienen maan sijaan kahta, joista toinen, eli Serbia, on taloudeltaan alueen suurin.

Tässä piilee olennainen riski. Laajentuminen ei näyttäydy hakijamaille enää ensisijaisesti sääntöihin perustuvana prosessina, vaan poliittisena neuvotteluna, jossa ratkaisevaa on ajoitus ja hakijamaan strateginen merkitys EU:lle. Jos EU:n kriteerit vaikuttavat joustavilta, hakijamaat voivat pyrkiä venyttämään niitä. Tällöin hakijamaiden hallitusten huomio siirtyy tarvittavien uudistuksien edistämisestä ja niiden toimeenpanosta poliittiseen peliin, neuvotteluasemien vahvistamiseen ja oikopolkujen etsimiseen. Se puolestaan uhkaa hidastaa maiden demokratia- ja oikeusvaltiokehitystä. Pitkällä tähtäimellä tämä heikentää koko EU:n kykyä ylläpitää niitä mekanismeja, joiden varaan sen arvopohja ja viime kädessä turvallisuus rakentuvat.

Unkarin uusi hallinto saattaa paljastaa jäsenmaiden jakolinjat EU:n laajenemisessa ja Ukrainan tukemisessa

Geopoliittinen paine ei yksin selitä laajentumisen ristiriitoja. Yhtä keskeinen kysymys liittyy unionin sisäiseen dynamiikkaan ja siihen, miten jäsenmaat itse suhtautuvat laajentumiseen. Tässä suhteessa Unkari on ollut pitkään musta lammas. Maan vasta väistynyt pääministeri Viktor Orbán toimi näkyvimpänä Ukrainan EU-lähentymisen vastustajana. Vaikka tämä on kiistatonta, ei se ole koko totuus.

Monille jäsenmaille Orbánin jarruttava linja on tarjonnut mahdollisuuden välttää vaikeita poliittisia kannanottoja. Ukrainan EU-jäsenyyteen on suhtauduttu varauksella muuallakin Euroopassa, mutta Unkarin veto-oikeus on tehnyt mahdolliseksi sen, ettei tätä epäilyä ole tarvinnut ilmaista avoimesti.

Laajentumisen todelliset jakolinjat ovat näin jääneet osittain piiloon. Samalla myös Ukrainan tukeminen on alkanut horjua myös muualla. Yhdysvaltojen ja Israelin kansainvälisen oikeuden vastainen hyökkäys Iraniin on nostanut fossiilisten polttoaineiden hintoja nopeasti ja paljon, mikä on useissa EU-maissa johtanut vaatimuksiin niiden saatavuuden varmistamisesta ja kulutuksen tukemisesta.  Nämä vaatimukset taas satavat fossiilisia polttoaineita tuottavan Venäjän laariin.

Unkarissa tilanne on kuitenkin muuttumassa, kun Péter Magyar voitti Unkarin parlamenttivaalit huhtikuussa ja syrjäytti Orbanin pääministerinä. Hänen hallintonsa linjasta EU:n laajentumiseen ei ole vielä tarkkaa tietoa, mutta Magyar on jo todennut, ettei Unkari enää vastusta  komission ehdottamaa uutta tukipakettia Ukrainalle. Toisaalta hän on myös sanonut, että Ukrainan ei tulisi päästä jäseneksi ainakaan nopeutetusti. Onkin epätodennäköistä, että Unkari Magyarinkaan johdolla nousisi Ukrainan EU-jäsenyyden keskeiseksi edistäjäksi. Maiden kahdenvälisiä suhteita on pitkään hiertänyt muun muassa unkarilaisen vähemmistön asema Ukrainassa, joka on ollut vain yksi monista syistä Unkarin vastahakoisuudelle tukea Ukrainaa.

Magyarin voitto ei siis välttämättä poista EU:n laajentumiseen tai Ukrainan tukeen liittyviä ristiriitoja, vaan voi jopa tehdä muiden maiden vastustuksen näkyvämmiksi. Unkarin vallanvaihto voi vaikuttaa myös Länsi-Balkanilla. Orbán rakensi läheisiä suhteita alueen autoritaarisiin johtajiin, erityisesti Aleksandar Vučićiin, mutta myös Bosnia ja Hertsegovinan serbitasavallan Milorad Dodikiin sekä Pohjois-Makedonian konservatiivinationalistiseen hallitukseen. Orbanin Unkarin taloudellinen ja poliittinen tuki ovat tarjonneet vaihtoehdon EU:n rinnalle, usein ilman samoja ehtoja, joita unioni liittää rahoitukseensa. Tämä on vahvistanut alueen autoritääristen johtajien liikkumatilaa suhteessa EU:hun.

On kuitenkin syytä varoa liian yksinkertaista tulkintaa Unkarin suunnanmuutoksesta. Orbán tuskin katoaa politiikasta vaalitappion myötä. Tappion myöntäminen ja vallan rauhanomainen luovuttaminen tarjoavat hänelle mahdollisuuden rakentaa uutta narratiivia itsestään demokratian puolustajana. Samalla hän voi jatkaa vaikutusvaltansa vahvistamista kulissien takana, erityisesti eurooppalaisen konservatiivioikeiston verkostoissa, joiden jäljet johtavat Yhdysvaltoihin asti.

Laajentumisen sosiaalinen ulottuvuus on unohdettu

Ukrainan EU-jäsenyys ja Länsi-Balkanin maiden asema riippuvat siis olennaisesti siitä, miten EU määrittelee itsensä muuttuvassa maailmassa. Tätä vaikeuttaa olennaisesti EU:n päätöksentekoa jumittava yksimielisyysvaatimus. Se antaa yksittäisille jäsenmaille mahdollisuuden jarruttaa unionin välttämättömiä päätöksiä, mikä tekee myös laajentumisesta alttiin kahdenvälisille poliittisille kiistoille. Määräenemmistöpäätöksenteon lisääminen voisikin vahvistaa EU:n toimintakykyä. Ilman tällaisia uudistuksia EU:n on vaikea toimia johdonmukaisesti tilanteessa, jossa geopoliittinen paine kasvaa, mutta yhteinen suunta puuttuu.

Laajentumiskeskustelussa on myös jäänyt vähemmälle huomiolle myös yksi EU:n keskeisistä ulottuvuuksista: sosiaalinen näkökulma. EU:ssa on viime vuosina pyritty kiinnittämään enemmän huomiota kansalaisten sosiaalisiin oikeuksiin, kuten riittävään sosiaaliturvaan, terveydenhuoltoon tai koulutusjärjestelmien kehittämiseen esimerkiksi sosiaalisten oikeuksien pilarin kautta. Laajentumisneuvotteluissa EU on kuitenkin jo vuosikymmenien ajan korostanut lähinnä hakijamaiden talousuudistuksia, kilpailukykyä ja korruptionvastaista työtä.

Esimerkiksi Länsi-Balkanilla sosiaalista ulottuvuutta on pitkään tarkasteltu varsin kapeasti ja keskitytty ennen kaikkea työmarkkinoiden toimivuuteen, osaamisen kehittämiseen ja talouskasvun tukemiseen.

Sosiaalisen ulottuvuuden sivuuttaminen on ongelmallista sekä hakijamaiden että EU:n itsensä kannalta. Jos taloudellinen integraatio etenee sosiaalisen polkiessa paikoillaan, on riskinä, että ihmisten arki ei parane. Tämä voi lisätä eriarvoisuutta, heikentää luottamusta EU:hun, ja luoda uusia jännitteitä sekä jäsenmaiden välillä että niiden sisällä.

Sosiaalinen ulottuvuus pitäisikin nostaa jälleen laajentumisneuvotteluiden kärkiasiaksi.

Laajentumisen tulevaisuutta ja EU:n sisäisiä uudistustarpeita on tarkastelu myös Jelena Simicin ja Matti Niemen raportissa Pöytävaraus yhdeksälle – Neljä skenaariota EU:n laajentumiselle ja uudistumiselle. Raportista voi lukea lisää täältä.

Hanke- ja viestintävastaava
Jelena Simić
jelena.simic@sorsafoundation.fi

Kirjoittaja vetää säätiön demokratian kehittämisen hanketta Länsi-Balkanilla ja vastaa säätiön viestinnästä.