Mitä Ruotsin finanssipolitiikan säännöistä voi oppia Suomessa? Ruotsalaisekonomisti vastaa

Hallitus kaavailee Suomeen uutta finanssipoliittista lakia, johon sisältyy ehdotus niin sanotusta velkajarrusta. Siinä asetettaisiin tavoitteeksi pitää julkinen velka-aste eli velan suhde bruttokansantuotteeseen alle 40 prosentissa. Jos velka-aste on tätä korkeampi, velkajarru velvoittaisi hallitusta alentamaan sitä yhdellä prosenttiyksiköllä vuosittain kahdeksan vuoden keskiarvolla arvioituna.

Lakiesitys on herättänyt runsaasti keskustelua sekä kritiikkiä. Keskeinen kritiikki on koskenut sitä, että velkajarru tarkoittaisi käytännössä pysyvää sopeutusta vuosikymmeniksi, sillä Suomen velka-asteen ennakoidaan nousevan yli 90 prosenttiin ennen velkajarrun voimaantuloa vuonna 2031. Jatkuva sopeutus söisi myös talouskasvun eväitä, jolloin koko lain tavoitteen saavuttaminen eli velka-asteen alentaminen olisi hyvin vaikeaa.

Lisäksi on kritisoitu muun muassa sitä, että hallitus on sanellut ehdotuksen pitkälti itse ja se runnoo sitä läpi ilman perusteellisia vaikutusarvioita. Näin kauaskantoiset päätökset olisi perusteltua valmistella huolella ja laajassa yhteistyössä, kuten Ruotsissa on tehty. Ruotsissa sääntöjä myös päivitetään kahdeksan vuoden välein, kun hallitus kaavailee pysyvää mekanismia jopa vuosikymmeniksi.

Keskustelussa vaihtoehdoista onkin nostettu esiin myös Ruotsin esimerkki. Ruotsissa on ollut jo pidempään käytössä useita velkaantumisen hillitsemiseen pyrkiviä sääntöjä. Niihin on sisältynyt jo pitkään julkisen talouden tasapainoa koskeva ylijäämäsääntö ja viime vuosina myös velka-astetta rajoittava velka-ankkuri.

Haastattelimme ruotsalaisen ajatuspajan Arena Idén pääekonomisti Elinor Odebergia Ruotsin finanssipoliittisista säännöistä ja siihen sisältyvästä velka-ankkurista (käänsimme vastaukset suomeksi). Arena Idé julkaisi viime vuonna Odebergin ja Vilgot Österlundin runsaasti keskustelua herättäneen raportin Ruotsin säännöistä ja niiden kehityskohdista.

Kysymys 1. Ruotsin velka-ankkuriin on viitattu julkisessa keskustelussa myös Suomessa. Millainen sääntö on kyseessä? Milloin ja miksi se otettiin käyttöön? Mitkä ovat säännön vahvuudet ja heikkoudet?

Odeberg:

“Velka-ankkuri on tavoitearvo julkiselle velka-asteelle eli bruttovelalle suhteutettuna bruttokansantuotteeseen (BKT) keskipitkällä aikavälillä eli tilanteesta riippuen noin 3–5 vuoden ajanjaksolla. Se koskee koko julkista sektoria eli Ruotsissa valtiota, kuntia ja alueita. Julkisyhteisöjen yhteenlaskettu velka-aste tunnetaan myös EDP-velkana, jota on käytetty Maastrichtin sopimuksen solmimisen jälkeen Euroopan unionissa (EU). Julkisyhteisöjen velka-ankkuri on asetettu Ruotsissa 35 prosenttiin BKT:sta.

Ankkurissa on viisi prosenttiyksikköä liikkumavaraa molempiin suuntiin, mikä tarkoittaa, että alle viiden prosenttiyksikön poikkeamaa ei tarvitse erikseen perustella. Jos poikkeama on tätä suurempi, hallituksen tulee budjetissa perustella sen syyt parlamentille sekä kertoa toimista poikkeaman korjaamiseksi. Tällöin tarkastellaan edeltävän vuoden velkasuhdetta sekä ennustetta kuluvan ja seuraavan budjettivuoden velkasuhteesta. Velka-ankkurin raja-arvo koskee nimenomaan bruttovelkaa eli se ei huomioi julkisia varoja, vaikka niitä voidaan käyttää velan hoitamiseen.

On olennaista ymmärtää, että velka-ankkuri on vain yksi elementti Ruotsin finanssipolitiikan säännöissä, jonka osat täydentävät toisiaan (ks. vastaus kysymykseen 2). Velka-ankkuri asetettiin vuonna 2019 täydentämään aiemmin asetettua julkisen talouden vuosittaista tasapainoa koskevaa niin kutsuttua ylijäämäsääntöä. Se ei siis ollut osa aiempaa finanssipoliittista sääntökehikkoa, joka Ruotsissa asetettiin jo 1990-luvun finanssikriisin jälkeen. Ankkurin tarkoitus oli asettaa pitkän aikavälin tavoite julkisyhteisöjen bruttovelan kehitykselle.

Joidenkin mielestä muutoksen jälkeen vanha ylijäämätavoite on tarpeeton, jos velka-aste on niin alhainen kuin velka-ankkurin 35 prosentin raja-arvo edellyttää. Toisten mielestä taas velka-ankkurin velka-asteella ei ole ylipäätään niin suurta merkitystä, jos budjettialijäämät pysyvät hallinnassa jo ylijäämäsäännön avulla.

Tällä hetkellä velka-ankkuri kuitenkin rajoittaa velkarahoituksella tehtäviä julkisia investointeja, sillä sen raja-arvo on yksinkertaisesti liian matala suhteutettuna Ruotsin nykyiseen velka-asteeseen (33,5 % vuoden 2025 alussa). Tarpeellisten investointien mahdollistamiseksi raja-arvoa tulisi joko nostaa tai velka-ankkuri tulisi poistaa kokonaan. Voidaan hyvin sanoa, että velka-ankkurin tavoite velkaantumisen hillitsemisessä on jo saavutettu, kun Ruotsin velka-aste on niin matalalla tasolla.”

Kysymys 2. Mitkä ovat Ruotsin finanssipolitiikkaa ohjaavan kehikon keskeisimmät osat velka-ankkurin ohella? Mikä niiden rooli on suhteessa velka-ankkuriin?

Odeberg:

“Ruotsin finanssipoliittinen sääntökehikko voidaan jakaa kolmeen osa-alueeseen:

Ensiksi se sisältää budjetin tasapainoa ja velan määrää koskevat säännöt eli ylijäämäsäännön, velka-ankkurin, menokehykset ja paikallishallintoja eli kuntia ja alueita koskevan tasapainoisen budjetin vaatimuksen.

Toiseksi budjettiprosessi on varsin tarkasti säännelty. Toisin sanoen menot ja tulot tulee täsmäyttää budjetissa toisiinsa niin, että ylijäämäsääntöä ja budjettikehyksiä noudatetaan.

Kolmanneksi sääntökehikkoon kuuluu finanssipolitiikan ulkoinen ja riippumaton valvonta. Toisin sanoen toiset viranomaiset valvovat sitä, että hallitus noudattaa muun muassa budjetin tasapainoa ja velkaa koskevia sääntöjä.

Velka-ankkuri ei itse asiassa ole yhtä merkittävä kuin muut kehikon tekijät, kuten ylijäämäsääntö. Ylijäämäsäännön mukaan budjetin tulee olla prosentin kolmasosan eli 0,33 prosenttia ylijäämäinen suhteutettuna BKT:en. Säännön noudattamista arvioidaan yli suhdannevaihtelujen. Tämä toteutetaan arvioimalla budjetin niin sanottua rakenteellista ali- tai ylijäämää, josta on pyritty eristämään suhdanteen vaikutus. Rakenteellisen alijäämän perusteella tehdään arvio tarvittavista toimista ylijäämätavoitteen saavuttamiseksi. Ylijäämäsäännöstä on kuitenkin päätetty luopua ja vuodesta 2027 alkaen ylijäämän sijaan riittää tasapainoinen budjetti.

Ylijäämäsääntö ja sen tilalle tuleva tasapainosääntö yhdessä budjettiprosessia ohjaaviin periaatteisiin johtavat tosiasiallisesti siihen, että kaikki menonlisäykset on katettava menoleikkauksilla toisaalla. Ruotsissa periaatteena on, että hallituksen budjettiesityksen tulee sisältää kaikki tulot ja menot sekä muut erät, jotka vaikuttavat valtion velkaan, millä estetään sääntöjen kiertämistä. Jos kaikkia sääntöjä noudatetaan, ne siis rajoittavat varsin tiukasti mahdollisuuksia alijäämien kasvattamiseen.”

Kysymys 3. Kuinka onnistuneena Ruotsin finanssipoliittista sääntökehikkoa ja erityisesti velka-ankkuria voidaan pitää?

Odeberg:

”Ruotsin velka-aste olisi todennäköisesti ollut samalla tasolla, vaikka velka-ankkuria ei olisi ollut. Tämä johtuu siitä, että ilman sitäkin muut säännöt edellyttävät velka-asteen pienentämistä. Myös ylijäämäsäännön korvaava tasapainoisen budjetin sääntö riittää velka-asteen laskuun, jos BKT kasvaa, sillä velka-aste suhteutetaan siihen. Jopa alijäämäisellä budjetilla velka-aste voi laskea, jos alijäämä pysyy BKT:n kasvua alhaisempana. Nimellisesti eli kruunuissa mitattuna Ruotsin julkinen velka on silti kasvanut, mutta olennaisempaa on tarkastella velan määrää suhteutettuna talouden kokoon.

Ruotsin velka-aste on siis pysynyt verraten vakaana ja jopa laskenut runsaat kymmenen prosenttiyksikköä edeltävien kymmenen vuoden aikana. Kun tarkastellaan julkisen velkaantumisen kehitystä sektoreittain, erityisesti valtion velka-aste on vähentynyt, kun taas paikallishallinnot ovat ottaneet lisää velkaa. Osasyynä tähän on se, että valtion budjetointiin kohdistuvat säännöt ovat tiukempia kuin paikallishallintoa ohjaavat säännöt. Tämä on johtanut siihen, että aiemmin valtion rahoittamia julkisia palveluja ja muita menoja on siirtynyt paikallishallintojen vastuulle. Tämä on lisännyt alueellista ja sosiaalista eriarvoisuutta, sillä valtio on tasannut aiemmin näillä menoilla alueellisia eroja.”

Kysymys 4. Viime vuonna julkaistussa raportissanne kritisoitte Ruotsin finanssipoliittisia sääntöjä ja teitte niihin muutosehdotuksia. Millaisia muutoksia ehdotitte ja miksi?

Odeberg:

”Jos tarkastellaan Ruotsin talouden suoriutumista, on selvää, että valtio on pitänyt velkansa alhaisena. Se on kuitenkin onnistunut laiminlyömällä julkisen infrastruktuurin ja asumisen tarvitsemia investointeja. Esimerkiksi rautateiden, energiainfran ja vesijohtoverkostojen ylläpito ja kehittäminen eivät ole olleet Ruotsissa riittävällä tasolla, ja tilanne on heikentynyt finanssipoliittisen sääntökehikon käyttöönoton jälkeen.

On myös hyvä ymmärtää, että julkinen velka on käänteisesti yhteydessä kotitalouksien velkaantumiseen (toim. huom. ks. myös tämä blogi).  Jos julkisen velan ohella tarkastellaan myös kotitalouksien velkaa, Ruotsin velkaantuneisuus on Euroopan keskitasoa. Voidaan siis sanoa, että tiukat valtion velkaantumista rajoittavat säännöt ovat siirtäneet taloudellisia riskejä valtiolta paikallishallinnolle ja kotitalouksille. Valtio on sääntöjen vuoksi siirtänyt niille myös monia yhteiskunnalle tärkeitä vastuitaan, mikä estää Ruotsin taloutta saavuttamasta potentiaaliaan.

Keskeisin kritiikkimme kohdistuukin siihen, että yksipuolinen keskittyminen valtion velkaan on estänyt Ruotsin talouden kokonaisvaltaista kehittämistä. Se näkyy esimerkiksi kaupunkien ja maaseudun välisten tuloerojen kasvussa ja rapautuneessa infrastruktuurissa. Ruotsin talous on siitä huolimatta kasvanut monipuolisen rakenteensa, aiempien investointien ja koulutetun työvoiman ansiosta, mutta nyt tämä tie on kuljettu loppuun.

Ruotsin talous on siis menestynyt syömällä kuormasta aiempien investointien pääomaa ja samalla tulevan kasvun edellytyksiä. Viimeisen 30 vuoden ajan Ruotsissa on investointien sijaan alennettu veroja. Ylijäämäsäännöstä on lisäksi seurannut se, että veronalennukset on pitänyt rahoittaa leikkaamalla menoista, kuten sosiaaliturvasta ja julkisista palveluista.

Ruotsin keskuspankki on pyrkinyt kompensoimaan kireää finanssipolitiikkaa pitämällä korot alhaalla ja ostamalla velkakirjoja. Tämä on kuitenkin johtanut asuntojen hintojen ja yksityisten pankkien voittojen kasvuun. Valtion lisämenojen käyttö finanssipolitiikassa olisi mahdollistanut rahapolitiikkaa tarkemman toimien kohdentamisen, jolloin olisi vältytty haitallisilta lieveilmiöiltä. Finanssipolitiikkaa olisi pitänyt myös tehdä kohdennetummin yleisten veronalennusten sijaan. Tällainen talouspolitiikka olisi taannut paremman tasapainon Ruotsin talouteen. Samalla olisi autettu kotitalouksia varautumaan inflaatiokriisiin ja pidetty julkinen infrastruktuuri paremmassa kunnossa.

Esitimme raportissa kaksi keskeistä suositusta finanssipolitiikan sääntöjen uudistamiseksi.

Ensinnäkin ehdotimme, että investointimenoja ja juoksevia käyttömenoja tarkasteltaisiin säännöissä erikseen. Investointeja rahoitettaisiin ensisijaisesti velalla ja investointeihin tulisi varata erillinen investointibudjetti, jonka tasoa säädeltäisiin alijäämätavoitteella. Sen sijaan käyttömenot rahoitettaisiin ensisijaisesti verovaroin, jolloin käyttömenobudjettiin sovellettaisiin tasapainosääntöä nykyiseen tapaan.

Julkiset investoinnit on perusteltua rahoittaa velalla, jos ne ovat väliaikaisia ja hyödyttävät useita sukupolvia. Tällainen investointi voisi olla esimerkiksi uusi rautateiden tai putkien runkolinja Ruotsin väkiluvultaan suurimpien alueiden välillä. Valtion investoinnit tulevat usein myös halvemmiksi kansalaisten kannalta, sillä se saa edullisemmin lainaa kuin esimerkiksi kunnat ja yritykset. Sen sijaan juoksevat käyttömenot on perusteltua rahoittaa yleensä vuosittain kerättävin verovaroin, joten tasapainotavoite sopii niille paremmin.

Toinen keskeinen ehdotuksemme oli sääntöihin asetettava rakenteellinen investointitavoite. Riittävät julkiset investoinnit tulisi varmistaa takaamalla niiden taso yli suhdannevaihteluiden samaan tapaan kuin nykyinen ylijäämätavoite on sidottu rakenteelliseen nettoluotonottoon. Jos investoinnit alittaisivat tavoitteen, poliitikkojen tulisi esittää suunnitelma tavoitteen saavuttamiseksi tai perustella, miksi tavoitteesta poiketaan. Investointitavoite auttaisi paremmin näkemään talouden koko kuvan. Nyt on keskitytty liikaa velkaan ja unohdettu kestävän talouskehityksen kannalta välttämättömät investoinnit.”

Kysymys 5. Millaista keskustelua raporttinne havainnoista käytiin Ruotsissa? Mitä johtopäätöksiä poliitikot ovat tehneet?

Odeberg:

“Raporttimme otettiin erittäin hyvin vastaan. Lukuisat tutkijat ovat kritisoineet finanssipoliittista kehikkoa, ja monet syrjäisemmät alueet ja yritykset ovat vaatineet valtiota ottamaan suuremman roolin taloudessa.

Ruotsissa finanssipolitiikan sääntöjä uudistetaan joka kahdeksas vuosi. Viimeisin uudistuskierros vuonna 2024 johti vain pieniin muutoksiin, vaikka lukuisat ekonomistit ja instituutiot vaativat suurempaa harppausta.  Esimerkiksi taloustieteen professori Lars Calmfors esitti velka-ankkurin raja-arvon nostamista sekä ylijäämätavoitteen muuttamista suoraan alijäämätavoitteeksi sen sijaan, että tavoiteltaisiin tasapainoa, kuten nyt. Myös Ruotsin finanssipoliittisia sääntöjä alun perin itse tekemässä ollut ex-virkamies Per Molander on ehdottanut sääntöjen uudistamista saman suuntaisesti. Meidän lisäksi muutkin esittivät myös budjettiprosessin modernisointia niin, että säännöissä kohdeltaisiin investointimenoja ja juoksevia käyttömenoja eri tavoin.

Sääntömuutoksen ohella olennainen muutos on kuitenkin nähty jo nyt sääntöjen soveltamisessa. Sääntöjä ei enää noudateta Ruotsissa yhtä tiukasti kuin aiemmin. Geopoliittinen myllerrys edellyttää lisää panostuksia puolustukseen ja energiakriisi on virittänyt jälleen keskustelua ydinvoimasta, jota ei tulla rakentamaan ilman massiivisia julkisia panostuksia.

Jos kaikki tarvittavat lisämenot huomioitaisiin ylijäämä- tai tasapainosääntöä sovellettaessa, niiden rahoittaminen vaatisi massiivisia veronkorotuksia tai leikkauksia hyvinvointivaltion palveluista. Siksi poliitikot näyttävät yksinkertaisesti sivuuttavan investoinnit soveltaessaan finanssipolitiikan sääntöjä ja niihin sisältyvää ylijäämätavoitetta.

Tiukka suhtautuminen budjettikuriin ja velkaantumisen hillintään esiintyvät edelleen poliittisessa retoriikassa, mutta näyttää siltä, että käytännön politiikassa mennään toiseen suuntaan. Tämä on ongelma läpinäkyvyyden kannalta. Sen vuoksi uskon, että on vain ajan kysymys, milloin monia ehdotuksistamme viedään lainsäädäntöön. Poliittiset argumentit vanhojen finanssipolitiikan sääntöjen puolesta perustuvat enemmän kulttuuriin kuin faktoihin.”

Kysymys 6. Mitä elementtejä Ruotsin finanssipolitiikan säännöistä suosittelisit muille maille, kuten Suomelle? Ja mitä osia kannattaisi välttää?

Odeberg:

”Välttäisin sääntöjä, jotka antavat liiallisen painoarvon yksittäisille, vaikkapa velkaa koskeville julkisen talouden mittareille, eivätkä ota kokonaisvaltaisesti huomioon reaalitalouden puolta. Jos Ruotsissa huomioitaisiin julkisten investointien tarve, maan tulisi ottaa noin sata miljardia kruunua enemmän lainaa vuosittain vain ylläpitääkseen infrastruktuurinsa nykyisellä tasolla (käsittelimme tarkemmin Ruotsin investointitarpeita tässä raportissa).

Kuten mainitsin edellä, Ruotsissa kotitalouksien velkaantuminen on Euroopan kärkitasoa ja se on osaltaan seurausta julkisen velan välttämisestä. Suosittelen myös välttämään samanlaista kiinteää velka-ankkuria, joka ei riittävästi huomioi reaalitalouden muuttuvia tarpeita. Se on enemmän poliittista retoriikkaa kuin uskottava tapa vähentää julkisen talouden velkaantuneisuutta.

Säännellyssä budjettiprosessissa on kuitenkin hyviä puolia. Se muun muassa havainnollistaa, että suuremmat julkiset menot vaativat korkeampaa verotusta. Tämä tosiasia näyttää unohtuneen monissa maissa. Sen sijaan Ruotsissa ja monissa muissa maissa on alennettu veroja ja luotu näin painetta heikentää hyvinvointivaltion turvaverkkoja. Tämä ei ole kuitenkaan johtanut talouden tai työllisyyden kasvuun, kuten on odotettu.

On vaikea sanoa, ovatko finanssipolitiikan säännöt itsessään kehityksen syynä, vai onko enemmän kyse ideologisista uudistuksista, joissa väitetään veronalennusten rahoittavan itsensä. Niin käy vain hyvin harvoin.”

Kysymys 7. Mitkä raporttinne suosituksista olisivat harkitsemisen arvoisia myös Suomessa? Miten arvioisit Suomen hallituksen ehdotusta velkajarrusta Ruotsin kokemusten ja tutkimuksesi pohjalta?

Odeberg:

“Investointimenojen ja käyttömenojen eriyttäminen säännöissä sekä sääntöihin perustuva investointitavoite ovat molemmat harkitsemisen arvoisia myös Suomessa. Julkisten investointien vajavaisuus ei ole ollut ongelma ainoastaan Ruotsissa vaan monissa muissakin Euroopan maissa vuoden 2007 finanssikriisin jälkeen.

Suomen talous on Ruotsia haavoittuvaisempi, koska se ei ole yhtä monipuolinen kuin Ruotsin vaan nojaa vahvemmin yksittäisiin talouden sektoreihin tai yrityksiin. Talouden monipuolistaminen vaatisi investointeja esimerkiksi inhimilliseen pääomaan. Suomella on hyvät mahdollisuudet kouluttaa työvoimaa esimerkiksi hiilineutraaliin teollisuuteen. Suomi tai Ruotsi eivät pysty kilpailemaan veroja tai palkkoja laskemalla. Sen sijaan maidemme kilpailuetu perustuu toimivaan, tehokkaaseen ja tasa-arvoiseen yhteiskuntaan, jossa niin ihmiset kuin yritykset voivat menestyä.”

Elinor Odeberg on pääekonomisti ruotsalaisessa progressiivisessa ajatuspajassa Arena Idéssä. Hän on julkaissut vuonna 2023 kirjan Dyrtider (Atlas). Odeberg on työskennellyt Ruotsin valtiovarainministeriössä valtiovarainministerin neuvonantajana. Koulutukseltaan hän on taloushistorioitsija.

Kuva: Arena Idé