Suuryritysten vähimmäisvero on tärkeä uudistus, mutta korjattavaa jää
Suomi on ottamassa kymmenien maiden tavoin käyttöön suurten konsernien vähimmäisveron. Kyse on merkittävästä askeleesta kansainvälisen verovälttelyn ja haitallisen verokilpailun hillitsemiseksi. Vähimmäisveroon jää kuitenkin porsaanreikiä, joiden tukkimista Suomen kannattaa edistää.
Eduskunta käsittelee parhaillaan lakiesitystä suurten konsernien vähimmäisverosta. Suomessa otetaan lain myötä käyttöön vuoden 2024 alusta 15 prosentin vähimmäisyhteisövero täällä toimiville konserneille, joiden liikevaihto ylittää 750 miljoonaa euroa vuodessa. Esitystä kiiteltiin eduskunnassa yli puoluerajojen.
Suurten konsernien vähimmäisvero onkin historiallinen askel vuosikymmeniä jatkuneen monikansallisten yritysten verovälttelyn, eli niin kutsutun voitonsiirron, ja kansainvälisen haitallisen verokilpailun kitkemiseksi. Suomen kaltaiselle kattavasta veropohjasta riippuvaiselle hyvinvointivaltiolle se on tervetullut muutos.
Esitys perustuu joulukuussa 2022 annettuun EU-direktiiviin. Direktiivin taustalla on kansainvälisen yhteistyöjärjestö OECD:n Inclusive Framework -kokoonpanossa vuonna 2021 yli 130 maan välillä tehty sopimus globaalin vähimmäisveron käyttöönotosta. Suomi on siis sitoutunut vähimmäisveron toimeenpanoon jo aiemmin, ja nyt käsillä olevassa esityksessä päätetään lähinnä sen toteutuksen teknisistä yksityiskohdista.
Vähimmäisveron tarkoituksena on estää voitonsiirtoja korkean verotuksen maista alhaisen verotuksen maihin. Tämä toteutetaan siten, että suurten konsernien emoyhtiöiden on maksettava kotimaassaan täydennysveroa, jos niiden ulkomaisten tytäryhtiöiden veroaste jää alle 15 prosentin vähimmäistason (nk. tuloksilukemissääntö). Tilanteissa, joissa konsernin emoyhtiön kotivaltio ei peri vähimmäisveroa, sovelletaan vaihtoehtoista mallia, jossa konsernin muut toimintamaat perivät täydennysveron (nk. aliverotettujen voittojen sääntö).
Vähimmäisveron laajamittainen käyttöönotto hillitsee 1980-luvulta jatkunutta haitallista verokilpailua, jossa erityisesti niin kutsutut verokeitaat ovat houkutelleet yrityksiä toinen toistaan alempien verojen avulla. Tästä huolimatta vähimmäisvero on kaikkea muuta kuin täydellinen. Siihen liittyy nykymuodossaan merkittäviä porsaanreikiä, joiden vuoksi tosiasiallinen minimivero jää selvästi 15 prosentin alapuolelle. Tämän ohella 15 prosentin verokanta on suomalaisittain matala, sillä yhteisöverokanta on Suomessa nykyisin 20 prosenttia.
Uudistuksen taustalla verokilpailun haitat
Nykyiset kansainvälisen verotuksen pelisäännöt luotiin Kansainliitossa 1920-luvulla. Ne säilyivät pitkälti ennallaan aina 2010-luvun alkuun. Maailman johtavat taloudet, kuten Yhdysvallat ja EU-maat ovat heränneet kansainvälisen yritysverotuksen ongelmiin vuoden 2008 finanssikriisin jälkeen.
Käänne nähtiin vuonna 2013, kun suurten teollisuusmaiden G20-ryhmän johdolla OECD:ssä käynnistettiin niin kutsuttu BEPS-hanke (Base Erosion and Profit Shifting) kansainvälisen yritysveropohjan aukkojen tukkimiseksi. Sittemmin Suomessa ja muualla on puututtu BEPS-hankkeen suositusten pohjalta voitonsiirtoon ja niin kutsuttuun haitalliseen verokilpailuun, jolla verokeitaat houkuttelevat suuryrityksiä siirtämään sinne muissa maissa syntyneitä voittojaan kirjanpidollisilla järjestelyillä.
Myös nyt käyttöön otettava vähimmäisvero on suunnattu ensisijaisesti haitallisena pidettyä verokilpailua vastaan. Se ei juuri puutu niin sanottuun tavalliseen verokilpailuun, kuten yritysten oikean toiminnan houkutteluun kansallisten verotukien avulla.
1980-luvulta jatkunut globaalien pääomaliikkeiden vapauttaminen ja yritysverokilpailu ovat johtaneet veropohjien rapautumiseen ja kansainvälisten konsernien kohdalla ajoin erittäin alhaisiin yritysveroasteisiin. Esimerkkejä veroja vältelleistä konserneista ovat alustajätit Apple, Amazon, Facebook (nykyisin Meta) ja Google, jotka ovat onnistuneet painamaan tytäryhtiöidensä veroasteen lähelle nollaa.
Suuryritykset ovat voineet siirtää voittojaan konsernin sisällä verokeitaissa sijaitseviin tytäryhtiöihinsä, joissa yritysvero on ollut Suomen kaltaisia maita selvästi matalampi. EU:ssa tällaisia yritysverokeitaita ovat olleet esimerkiksi Alankomaat ja Irlanti. Näissä maissa tosiasialliset veroprosentit ovat olleet monikansallisille yrityksille jopa lähellä nollaa, vaikka esimerkiksi Alankomaissa paikalliset yritykset ovat maksaneet Suomea korkeampaa veroa.
Thomas Tørsløv, Ludvig Wier ja Gabriel Zucman esittävät toukokuussa 2023 julkaistussa tutkimuksessaan, että EU-maat ovat olleet haitallisen verokilpailun ensisijaisia häviäjiä. He arvioivat, että noin 20 prosenttia korkeamman verotuksen EU-maissa syntyneistä yritysten voitoista on siirretty verokeitaisiin EU:ssa ja muualla.
Suomessa voitonsiirron aiheuttamat veromenetykset ovat heidän mukaansa olleet vuonna 2019 noin 14 prosenttia suhteessa yhteisöverotuottoihin eli vuositasolla lähes miljardi euroa. Kyse ei siis ole ollut Suomenkaan kohdalla aivan pikkusummista.
Kansainvälisillä konserneilla on useita laillisia keinoja voittojensa siirtämiseksi maasta toiseen. Sebastian Beer, Ruud de Mooij ja Liu Li listaavat vuonna 2019 ilmestyneessä tutkimuksessaan seitsemän yleistä voitonsiirtokeinoa. Näihin ovat kuuluneet konsernien sisäisten siirtohintojen manipulointi, aineettoman omaisuuden, kuten patenttien siirto verokeitaissa oleviin tytäryhtiöihin, voittojen siirto velka- ja korkojärjestelyiden keinoin sekä omaisuuden myyminen alhaisen myyntivoittoverotuksen maissa sijaitsevien tytäryhtiöiden välityksellä.
Näihin verojärjestelyihin on puututtu Suomessakin muun muassa korkovähennysrajoituksen ja väliyhteisölain kaltaisilla täsmätoimilla, sekä keinotekoisiin järjestelyihin puuttuvalla yleisellä veronkiertosäännöksellä. Suurten konsernien vähimmäisveron etu aiempaan sääntelyyn verrattuna on se, että se puuttuu ainakin periaatteessa kerralla kaikkiin voitonsiirron muotoihin. Täydennysveroa on maksettava riippumatta tavasta, jolla konsernit ovat saaneet vähennettyä maksamaansa yhteisöveroa kansallisten verokantojen alapuolelle.
Vähimmäisveroon jää puutteita
Ansioistaan huolimatta suurten konsernien vähimmäisvero on monella tapaa puutteellinen. Ilmeisin ongelma on, että 15 prosentin verokanta on alhainen verrattuna yhteisöveron kansainväliseen keskitasoon. Se on myös selvästi Suomen 20 prosentin yhteisöverokannan alapuolella. Voitonsiirrot ja haitallinen verokilpailu voivat siis edelleen jatkua. Alhaisen verokannan on arvioitu johtavan myös selvästi pienempiin verotuottoihin verrattuna esimerkiksi 20 prosentin vähimmäisveroon.
Uudessa lakiesityksessä Suomen verotuottojen arvioidaan nousevan vuositasolla alkuun noin 20 miljoonalla eurolla. Verotuoton arvioidaan laskevan, kun vähimmäisveroa kantavien maiden lukumäärä kasvaa. Tämä arvio sisältää kuitenkin vain vähimmäisveron suorat tuotot eikä voitonsiirron vähenemisestä syntyviä epäsuoria vaikutuksia, jotka lienevät pidemmällä aikavälillä olennaisesti suuremmat.
Verotutkimuslaitos EU Tax Observatory on vuonna 2021 julkaistussa raportissaan arvioinut, että 25 prosentin verokannalla Suomi olisi voinut kerätä kyseisenä vuonna noin 4,7 miljardia euroa lisää verotuloja. Tällöin verotuotot olisivat kasvaneet voitonsiirron vähenemisen lisäksi olennaisesti siitä, että kaikkien yritysten verotus olisi noussut, kun nykyinen veroprosentti on 20. Vaikka arvioon liittyy suurta epävarmuutta, voidaan sitä pitää suuntaa antavana.
Toisena merkittävänä ongelmana suurten konsernien vähimmäisverossa ovat siihen sisältyvät poikkeussäädökset. Näihin lukeutuvat muun muassa niin sanottu substanssiperustainen vähennys, eräitä verovähennysten muodossa toteutettavia tukia koskevat säännökset ja erilaiset siirtymäsäädökset. Ongelmana voi pitää myös sitä, että vähimmäisvero koskettaa vain yli 750 miljoonan euron liikevaihtoa pyörittäneitä konserneja. Pienempien konsernien voitonsiirtoon voidaan kuitenkin puuttua kansallisella sääntelyllä.
Siirtymäsäännösten vuoksi minivero ei esimerkiksi vielä ensi vuonna koske konserneja, joiden emoyhtiö on Yhdysvalloissa, sillä maa ei ole näillä näkymin itse toimeenpanemassa vähimmäisveroa ensi vuonna. Yhdysvallat on kuitenkin perinyt hieman toisen tyyppistä vähimmäisveroa jo vuodesta 2017 oman GILTI-sääntelynsä (Global Intangible Low-Taxed Income) pohjalta. Globaali vähimmäisverosääntely pohjaakin tähän Yhdysvaltain malliin.
EU Tax Observatory arvioi kansainvälistä verovälttelyä selvittävässä raportissaan, että edellä mainitut poikkeussäädökset pienentävät vähimmäisveron tuottoa noin 9,4 prosentista suhteessa yhteisöverotuottoihin noin puoleen eli 4,8 prosenttiin. Lisäverotuotto on silti merkittävä, sillä voitonsiirron globaalit veromenetykset ovat noin kymmenen prosenttia suhteessa yhteisöverotuottoihin. Verotuotot olisivat nousseet arviolta 16,7 prosenttiin globaaleista yhteisöverotuotoista, jos vähimmäisverokanta olisi 20 prosenttia ja veropohja olisi jätetty tiiviiksi ilman poikkeuksia.
Poikkeuksista keskeisin on substanssiperustainen vähennys, sillä sen seurauksena vähimmäisvero ei sovellu lainkaan matalan veron maissa kertyneisiin voittoihin siltä osin, kun ne perustuvat näissä maissa harjoitettuun ”todelliseen” liiketoimintaan. Todellisen liiketoiminnan voittoa arvioidaan matalan veron maan tytäryhtiöiden palkkakulujen ja aineellisen varallisuuden pohjalta. Tämän seurauksena verokeitaat voivat periä edelleen esimerkiksi nollan prosentin veroa yhteisöjen voitoista, jos siellä harjoitetaan toimintaa, johon tarvitaan henkilökuntaa ja kalustoa. EU Tax Observatoryn raportissa todetaankin, että OECD:n vähimmäisvero estää lähinnä keinotekoiseen voittojensiirtoon perustuvan haitallista verokilpailua, ei kaikkea verokilpailua.
Vähimmäisvero ei puutu tehokkaasti sellaiseen verokilpailuun, jossa alhaisen yritysverotuksen maat, kuten Irlanti ja Unkari pystyvät houkuttelemaan yrityksiä siirtämään ”todellista” liiketoimintaa alueelleen. Ainakin toistaiseksi tällaisen verokilpailun merkitys on kuitenkin ollut varsin vähäistä verrattuna haitalliseen verokilpailuun, sillä verotuksen taso vaikuttaa suhteellisesti vähemmän yritysten tosiasiallisiin sijoittautumispäätöksiin kuin voitonsiirtoihin. Vähimmäisvero ei kuitenkaan estä esimerkiksi Unkaria houkuttelemasta BMW:n kaltaisia teollisuustuottajia matalan yhdeksän prosentin yhteisöverokantansa turvin.
Vähimmäisvero koskee vain verotusta ja osa verotuista on rajattu sen soveltumisen ulkopuolelle. Tämän voi johtaa siihen, että jatkossa suuryrityksiä houkutellaan matalan verotuksen sijaan yritystuilla. Siitä saattavat kertoa viime vuosina voimakkaasti lisääntyneet kansalliset yritystuet, kuten Yhdysvaltain IRA-laki (Inflation Reduction Act) ja Saksan miljardiluokan subventio uusiutuvan energian tuottajille. Nämä tuet voivat kasvattaa niin koti- kuin ulkomaistenkin yritysten ja konsernien voittoja tuntuvasti, mutta niitä ei huomioida suurten konsernien vähimmäisverossa.
Kohti kattavampaa vähimmäisveroa
Edellä kuvatuista puutteista huolimatta suurten konsernien vähimmäisvero on merkittävä askel kansainvälisen yritysverokilpailun hillitsemiseksi. Se kääntää laskuun vuosikymmeniä kasvaneen voitonsiirron. EU Tax Observatoryn arviossa globaalit veromenetykset miltei puolittuvat. Olennaista on, että vähimmäisveroon ovat sitoutuneet myös Sveitsin kaltaiset, perinteiset verokeitaat. Juuri vähimmäisveron aidosti kansainvälinen luonne korostaa sen historiallista merkittävyyttä.
Vähimmäisveron puutteet vesittävät kuitenkin osittain sen alkuperäisen tarkoituksen voitonsiirron ja haitallisen verokilpailun kitkemisestä. Suomen onkin syytä tavoitella OECD:ssä, EU:ssa – ja jatkossa mahdollisesti myös YK:ssa – näiden vähimmäisveron poikkeusten kitkemistä ja 15 prosentin vähimmäisverokannan korottamista.
Samalla Suomen tulee kansallisella sääntelyllä turvata veropohjaansa, sillä vähimmäisvero ei tule lopettamaan esimerkiksi korkojärjestelyjä, joilla pääomasijoittajien omistamat konsernit ovat vältelleet Suomessa veroja. Korkovähennysrajoitusta, väliyhteisölakia ja muita verovälttelyä estäviä säännöksiä on siis edelleen perusteltua kiristää.
Kansallisella sääntelyllä on yhä suuri merkitys, kun kansainvälisen veroyhteistyön tulevaisuuteen vaikuttavat myös globaalin etelän ja pohjoisen rikkaiden maiden väliset jännitteet. Tähän asti länsimaiden johtama OECD on ollut vetovastuussa kansainvälisten veroratkaisujen valmistelussa ja täytäntöönpanossa. Globaalin etelän maat, kuten Nigeria, Kiina ja Brasilia ovat kuitenkin vaatineet, että YK:lle annettaisiin tulevaisuudessa merkittävämpi vastuu, sillä niiden ääni kuuluu siellä paremmin kuin OECD:ssä. Viime viikolla hyväksytyn päätöslauselman mukaan YK:n tulee valmistella uusi kansainvälistä veroyhteistyötä määrittävä yleissopimus. Suomi, EU ja muut päätöstä vastustaneet länsimaat jäivät äänestyksessä selvään vähemmistöön.
Päätös siirtää kansainvälistä veroyhteistyötä enemmän YK:n vastuulle, mutta on vielä varhaista arvioida, miten se tulee vaikuttamaan haitallisen verokilpailun kitkentään. Suomen tulee kuitenkin olla asiassa valppaana ja vaatia, että kansainvälisissä verosopimuksissa huomioidaan paremmin globaalin etelän maiden huolia. On tärkeää, ettei kansainväliseen yritysverotukseen synny isoja jakolinjoja, sillä uudistukset pysähtyvät ilman riittävän laajaa kannatusta.
Saska Heino on valtiotieteiden tohtori, joka on perehtynyt tuloeroihin sekä verotuksen ja yritysten kannattavuuteen liittyviin kysymyksiin. Hän toteuttaa syksyn 2023 aikana säätiölle yhteisöveron tulonjakovaikutuksia koskevan tutkimuksen.
Kalevi Sorsa -säätiö antoi eduskunnan valtiovarainvaliokunnan verojaostolle lausunnon vähimmäisverosta 17.11.2023. Lausunto on luettavissa pdf-tiedostona.